中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》
中共中央办公厅 国务院办公厅
中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》
为认真贯彻落实《中共中央关于印发〈建立健全惩治和预防腐败体系２００８－２０１２年工作规划〉的通知》（中发〔２００８〕９号）的有关要求，规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，维护社会主义市场经济秩序，促进反腐倡廉建设，现就开展工程建设领域突出问题专项治理工作提出如下意见。
一、治理工作的重要性和紧迫性
近年来，各地区各部门采取有效措施，认真治理工程建设领域中存在的问题，工程建设市场不断健全，监管体制日益完善，钱权交易、商业贿赂等腐败现象滋生蔓延的势头得到了一定程度的遏制。但是，必须清醒地看到，我国工程建设领域依然存在许多突出问题。一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；四是一些招标代理机构违规操作，有的专家评标不公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。上述这些问题严重损害公共利益，影响党群干群关系，破坏社会主义市场经济秩序，妨碍科学发展和社会和谐稳定，人民群众反映强烈。为此，中央决定，用２年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作。
各地区各部门要充分认识开展工程建设领域突出问题专项治理工作的重要性和紧迫性，切实采取措施，加大治理力度，维护公平竞争的市场原则，推动以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设深入开展，促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行，保证中央关于扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施的贯彻落实，维护人民群众的根本利益，促进科学发展，保持社会和谐稳定。
二、治理工作的总体要求、主要任务和阶段性目标
（一）总体要求
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大精神，紧紧围绕扩大内需、加快发展方式转变和结构调整、深化重点领域和关键环节改革、改善民生、促进和谐等任务，以政府投资和使用国有资金的项目为重点，以改革创新、科学务实的精神，坚持围绕中心、统筹协调，标本兼治、惩防并举，坚持集中治理与加强日常监管相结合，着力解决工程建设领域存在的突出问题，切实维护人民群众的根本利益，为经济社会又好又快发展提供坚强保证。
（二）主要任务
进一步规范招标投标活动，促进招标投标市场健康发展；进一步落实经营性土地使用权和矿业权招标拍卖挂牌出让制度，规范市场交易行为；进一步推进决策和规划管理工作公开透明，确保规划和项目审批依法实施；进一步加强监督管理，确保行政行为、市场行为更加规范；进一步深化有关体制机制制度改革，建立规范的工程建设市场体系；进一步落实工程建设质量和安全责任制，确保建设安全。
（三）阶段性目标
工程建设领域市场交易活动依法透明运行，统一规范的工程建设有形市场建立健全，互联互通的诚信体系初步建立，法律法规制度比较完善，相关改革不断深化，工程建设健康有序发展的长效机制基本形成，领导干部违法违规插手干预工程建设的行为受到严肃查处，腐败现象易发多发的势头得到进一步遏制。
三、治理工作的重点和主要措施
（一）认真进行排查，找准突出问题
深入开展自查。各地区各有关部门要对照有关法律法规和政策规定，认真查找项目决策、城乡规划审批、项目核准、土地审批和出让、环境评价、勘察设计和工程招标投标、征地拆迁、物资采购、资金拨付和使用、施工监理、工程质量、工程建设实施等重点部位和关键环节存在的突出问题。要紧密结合实际，认真开展自查，摸清存在问题的底数，掌握涉及问题单位和人员的基本情况。
深刻分析原因。针对发现的问题和隐患，从主观认识、法规制度、权力制约、行政监管、市场环境等方面，分析产生的根源，查找存在的漏洞和薄弱环节，提出改进的措施和办法，明确治理工作的目标和责任要求，增强治理工作的科学性、预见性和实效性。
严肃自查纪律。对不认真自查的地方和部门，要加强督导；对拒不自查、掩盖问题或弄虚作假的，要严肃处理。对自查出的违纪问题，要根据情节轻重、影响大小等作出处理。对虽有问题但能主动认识和纠正的，可以按照有关规定从轻、减轻或免予处分。各地区各部门要将自查情况书面报告中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组。领导小组适时对自查情况进行重点检查。
（二）加大监管力度，增强监管效果
突出监管重点。着重加强项目建设程序的监管，严格执行投资项目审批、核准、备案管理程序，规范项目决策，科学确定项目规模、工程造价和标准，认真落实开工报告制度、施工许可证制度和安全生产许可证制度，确保工程项目审批和建设依法合规、公开透明运行。着重加强对招标投标活动的监管，规范招标方式确定、招标文件编制、资格审查、标段划分、评标定标、招标代理等行为，改进和完善评标办法，确保招标投标活动公开、公平、公正。着重加强土地、矿产供应及开发利用情况的监管，完善土地及矿业权审批、供应、使用等管理的综合监管平台。着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序。着重加强项目建设实施过程监管，严格依法征地拆迁，坚持合理工期、合理标价、合理标段，严格合同订立和履约，规范设计变更，科学组织施工，加强资金管理，控制建设成本，禁止转包和违法分包。着重加强工程质量与安全监管，落实工程质量和安全生产领导责任制，进一步完善质量与安全管理法规制度，明确质量标准，细化安全措施，强化施工监理，防止重、特大质量与安全事故的发生。
落实监管职责。各级政府要加强对工程建设项目全过程的监管，认真履行对政府投资项目的立项审批、项目管理、资金使用和实施效果等方面的职责。发展改革、工业和信息化、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、安全监管等有关部门要依照有关法律法规，认真履行对项目决策、资金安排和管理、土地及矿业权审批和出让、节能评估审查、环境影响评价、城乡规划审批、安全生产等环节的行政管理职责。发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、电监等部门要按照职责分工，重点做好对工程建设项目的监管。财政、审计部门要重点做好对政府投资项目资金和国有企业投资项目资金的监管，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用。对因监管不力、行政不作为和乱作为以及行政过失等失职渎职行为造成重大损失的，要严肃追究责任单位领导和有关人员的责任。
创新监管方式。充分发挥招标投标部际联席会议机制作用，健全招标投标行政监督机制。建立健全相关制度，加强对招标投标从业机构和人员的规范管理。加大工程建设项目行政执法力度。组织实施对政府重大投资项目的跟踪审计。积极推进项目标准化、精细化、规范化和扁平化管理。发挥工程监理机构的专业监督作用，加强工程建设质量和安全生产的过程监管。推行管理骨干基本固定、劳务用工相对灵活、职责明确、高效运作的劳务管理模式。充分发挥新闻媒体的作用，加强对工程建设领域的舆论监督和社会监督。
（三）深化体制改革，创新机制制度
加快改革步伐。加强重大项目决策管理，推行专家评议和论证制度、公示和责任追究制度。发布招标投标法实施条例，抓紧研究起草政府投资条例、建筑市场管理条例。继续做好《标准施工招标资格预审文件》、《标准施工招标文件》贯彻实施工作，加快编制完成行业标准文件，实现招标投标规则统一。不断深化国库集中支付制度改革，加强工程项目政府采购管理。科学编制、严格实施土地利用总体规划，严格土地用途管制，严格土地使用权、矿业权出让审批管理。制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使。严格执行国家有关法律法规，提高法律法规的执行力和落实度。
加强市场建设。按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，坚持政事分开、政企分开，打破地区封锁和行业垄断，整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场，为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。按规定必须招标的工程建设项目要实行统一进场、集中交易、行业监管、行政监察。建立健全统一规范的土地、矿业权等要素市场，大力推进土地市场、矿业权市场建设，探索显化土地使用权和矿业权转让市场的有效形式，规范土地使用权和矿业权市场交易行为。充分利用网络技术等现代科技手段，积极推行电子化招标投标。加强评标专家库管理，提高专家的职业道德水平。制定全国统一的评标专家分类标准和专家管理办法。加强中介组织管理，严格土地使用权、矿业权价格评估的监管，规范招标代理行为。
健全诚信体系。完善工程建设领域信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录，整合有关部门和行业信用信息资源，建立综合性数据库。充分利用各种信息平台，逐步形成全国互联互通的工程建设领域诚信体系，实现全行业诚信信息共建共享，并将相关信用信息纳入全国统一的企业和个人征信系统。建立健全失信惩戒制度和守信激励制度，严格市场准入。
（四）加大办案力度，坚决惩治腐败
严肃查处违纪违法案件。要坚决查办工程建设领域的腐败案件，发现一起，查处一起，决不姑息。重点查办国家工作人员特别是领导干部利用职权插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让以谋取私利甚至索贿受贿的大案要案。严厉查处违法违规审批立项，规避和虚假招标，非法批地，低价出让土地，擅自变更规划和设计、改变土地用途和提高容积率，严重侵害群众利益等违纪违法案件。坚决查处在工程项目规划、立项审批中因违反决策程序或决策失误而造成重大损失或恶劣影响的案件。依法查处生产安全责任事故，严肃追究有关领导人的责任。既要坚决惩处受贿行为，又要严厉惩处行贿行为。坚决杜绝瞒案不报、压案不查的行为。
积极拓宽案源渠道。充分发挥各级纪检监察、司法、审计等机关和部门信访举报系统的作用，形成有效的举报投诉网络，健全举报投诉处理机制。注重在审计、财政监察、项目稽察、执法监察、专项检查、案件调查和新闻媒体报道中发现案件线索，深挖工程质量问题和安全事故背后的腐败问题。
健全办案协调机制。各级纪检监察机关、司法机关、审计部门和金融机构等要加强协作配合，完善情况通报、案件线索移送、案件协查、信息共享机制，形成查办案件的合力。对涉嫌犯罪案件，要及时移送司法机关依法查处。充分发挥查办案件的治本功能，深入剖析大案要案，严肃开展警示教育，认真查找体制机制制度方面存在的缺陷和漏洞，做到查处一起案件，教育一批干部，完善一套制度。
四、加强对治理工作的组织领导
成立中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组，由中央纪委牵头，最高人民检察院、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、中国人民银行、审计署、国务院国资委、工商总局、安全监管总局、国务院法制办、电监会等为成员单位。领导小组下设办公室，承担日常工作。各地区各有关部门要切实加强领导，把治理工作作为一项重要任务列入工作日程，认真完成职责范围内的任务。各职能部门主要领导同志负总责，确定１名领导同志具体负责，落实责任分工。各级纪检监察机关要加强组织协调，会同有关部门作出总体部署，搞好任务分解，推动工作落实。各有关部门要及时沟通情况，加强协作配合，形成工作合力。
各地区各有关部门要结合实际，制定贯彻落实本意见的具体方案，确定治理重点，明确目标任务、工作进度、方式方法和时间要求。要深入排查问题、认真进行整改，完善体制机制制度，分阶段、有步骤地落实好专项治理工作的各项任务。中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组适时组织对各地区各有关部门工作进展情况进行抽查。
各地区各有关部门要将专项治理工作与深入学习实践科学发展观活动相结合，着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题。要将专项治理工作与治理商业贿赂工作相结合，依法查处工程建设领域的商业贿赂案件，进一步规范市场秩序，维护公平竞争。要将专项治理工作与推进政务公开相结合，利用政府门户网站建立工程建设项目信息平台，向社会公示项目建设相关信息，明确审批流程，及时公布审批结果，实行行政审批电子监察。要将专项治理工作与纠正损害群众利益的不正之风相结合，大力加强部门和行业作风建设，着力解决工程建设领域侵害群众利益的突出问题。
各地区各有关部门要加强监督检查，开展分类指导，督促工作落实。要加强调查研究，注意解决苗头性、倾向性问题，总结经验，推动工作。对组织领导不到位、方法措施不得力、治理效果不明显的地方、部门和单位要提出整改要求，重点督查，限期整改，确保治理工作达到预期目标。
商品化权概念探析
马东晓
一． 引言
1996年已故著名漫画家张乐平先生的继承人冯雏音等八人诉江苏三毛集团公司侵害著作权一案，引起了我国知识产权界普遍关注。案中，原告主张“大脑袋、圆鼻头、头上长着三根毛”的“三毛”漫画形象系张乐平所创，著作权归张乐平所有。现被告未经许可，将三毛形象作为商标注册并进行使用，侵犯了原告的著作权。被告则在庭审中辩称，“三毛”商标系委托当地一美工设计，与原告并无关系，所使用的商标经国家商标局核准注册，批准使用，因此是合法行为。
法院经审理后认为：1、原告享有在著作权保护期内对“三毛”图形作品的使用权和获得报酬权；2、被告不能证明其图形系独立创作，从而构成对著作权的侵害；3、被告虽然将“三毛”图形商标进行了注册，并获得了商标专用权，但依《商标法》及其《实施细则》规定，属不当注册，故被告抗辩理由不能成立。
虽然本案中，法院将案件性质定性为著作权与商标权的权利冲突 ，又以商标法中注册商标不得侵犯他人在先合法权利为依据，认定侵犯著作权。但是，知识产权法学界还是以被告侵犯了原告的商品化权（Merchandising Right）而进行了广泛的讨论。
商品化权（Merchandising Right）是现代社会经济生活中出现的一种新型权利。英美国家在本世纪50年代就有判例涉及这一问题。 我国最早在80年代末期引入这一概念。 据笔者考证，国内最早提出这一问题的是梅慎实先生。 但由于翻译和理解的差异，至今在称谓上仍未明确、统一。最常见的称谓有“商品化权”；也有人称“形象权” ；或称“虚构人物形象” 。除了称谓上的不统一外，学者们对商品化权的概念，尤其是其外延，也有诸多不同理解。使得学界对商品化权的研究不能系统、明确。出现许多诸如“角色商品化权” ，“作品名称商品化权” ，以至“商标商号取名中的著作权” 研究，使局外人一头雾水，不识庐山真面目，影响这一制度在市场竞争中的作用以及在司法实践中的把握。
本文之目的在于从实践中归纳出商品化权的概念，并力图准确描述其性质，给出其定义，使读者对其有一清晰的认识，同时就教于方家。
二． 基于作品中虚构内容产生的商品化权
（一） 卡通角色的商品化应用
从前面的“三毛”案可以看出，正是由于张乐平先生创作的《三毛流浪记》和《三毛从军记》在社会上的广泛的影响，使得其在作品中塑造的“三毛”形象深入人心，家喻户晓。而江苏三毛集团也正是看中“三毛”形象的知名度和美誉度，才将其应用于产品商标、职员名片甚至企业形象中。类似情况在国外还有很多，如米老鼠和唐老鸭，大力水手，史努比（snoopy），一休等。利用这些卡通形象所做的商品化推广也比比皆是。如史努比系列文具，米老鼠系列玩具等。从广告学角度讲，对儿童受众的最佳诉求点就是那些孩子们熟悉并喜欢的卡通角色，美术作品中妇孺皆知的卡通角色是儿童用品进行商品化推广的最佳媒介。商人们将这些角色应用于儿童商品之上，使孩子们购买商品时产生将自己喜爱的卡通角色买回家的感觉。
（二） 作品名称的商品化应用
作品名称，也称作品标题，通常是作品所表达的主题思想的高度概括。是一部作品的名字。由于“书名不是作品的一部分”，各国法学界和司法实践中均认为书名不应受著作权法保护。 但是，随着社会经济的发展，作品名称（尤其是具有独特性的作品名称）越来越显示出其商业价值，受保护的必要性也越来越突出。 从各国的实践看，法律对作品名称所保护更侧重于作品名称的商业利益而不是其著作权。这一商业利益即是作品名称的商品化权。
由于作品名称能够概括表达作品的内容和主题思想，往往具有丰富的含义。随着作品在社会上的广泛流传，使权利人具有了商品化权。如电影《红番区》、《红高粱》放映后，就出现了“红番区”饭馆，“红高粱”酒店 ，小说《白鹿原》流行后，出现了以“白鹿原”命名的旅游开发区 等等。作品名称的商品化不仅在服务领域，在文学创作领域也有这种情况，如《围城》和《围城之后》案，即是将知名作品名称应用于非知名作品。
（三） 作品中的人名、地名和典故
香格里拉（shangri—la）原是一部著名小说《失去的地平线》（Lost Horizen）中虚构的一个地名，那里和平安宁，自给自足，充满仁慈和友爱，令人向往。小说流行后，shangri—la成为人类理想国的代名词。后来，聪明的商人用其作连锁酒店的商号。类似的例子还有用“三味书屋”命名书店，用“咸亨酒店”命名酒馆。
利用人名的例子也有。如电视剧《北京人在纽约》播出后，市场上出现了“阿春艺术公司”等等。
（四） 曲艺、民间艺术作品中的角色、名称、典故、传说等
二十多年以前，相声演员马季曾有一段脍炙人口的段子，讲到了“宇宙”牌香烟。其后不久，市面上果真出现了“宇宙”香烟。在民间艺术作品中，典故、传说中的人物更是由于妇孺皆知而具有商业价值。例如以“嫦娥”作商标的诸多商品。
归纳上述几种将作品中的角色、名称（包括人名、地名和作品名称）、典故进行商业化应用的情况。我们可以看出：之所以它们会被大量地应用于商品或服务之上，直接的原因是这些角色在社会上具有广泛的知名度和美誉度，社会大众熟悉并喜欢它们。进一步分析，这些角色、名称、典故被喜爱的原因是由于它们能够在大众心中产生联想，在应用它们的商品和承载它们的作品之间产生联想度。社会大众看到这些角色、名称、典故，必然联想到那些作品的情节和主题，联想到角色的性格、作品宣扬的价值观和道德观，从而产生购买的冲动，也使商人们达到了利用作品的角色、名称和典故商品化的目的，这是将作品中虚构内容商品化的根本原因。
三． 基于现实中真实内容产生的商品化权
（一） 真人的姓名和肖像被付诸商业化使用
真人的姓名和肖像被付诸商业化使用最多的例子是影视和体育明星的姓名和肖像。譬如，“李宁”牌运动装，“迈克尔 乔丹”的招贴画等等。关于知名影星和明星所享有的商品化权没有人产生异议。问题是真实人物的名称、肖像所享有的商品化权是否包括非知名人物？目前学界大多数人认为不包括非知名人物。例如，有学者认为“非知名人物，通过姓名、肖像权足以保护其权利。公开权（即商品化权——笔者注）强调的是依靠美誉创商业效益，因此，公开权对具有高度公众评价的知名人物才更有意义。” 笔者对这一观点不敢苟同，并认为具有独特含义的非知名人物的姓名和肖像也具有商业价值。例如，万宝路（Marborolu）香烟的招贴画中有一个深沉的西部牛仔形象，这个面色红润，表情深沉，充满自信的成熟男人形象，给万宝路香烟的销售起到了极大的促销作用。这个广告模特虽为非知名人士，但这一创意极佳的广告却使“他”产生了公众吸引力，产生了美誉，其所享有的商品化权不可否认。
因此，笔者同意对真人的姓名和肖像所产生的商品化权可为每个人所享有，只不过通常知名人物的商品化权更有价值。同时，笔者还认为知名与否，并不必然导致是否享有商品化权。不知名的“牛仔”，可以促进香烟销售；相反，知名的影星作广告，有时反而对产品销售起到副作用。因此，知名只是产生公众吸引力的条件之一，其他的条件也会产生公众吸引力，具有公众吸引力就会被公众所追随，这种被公众所追随的吸引力才是形成商品化权的根本原因。因此，不知名但具有被公众追随的吸引力的东西（譬如时尚等）也应具有商品化权。
（二） 影视作品中演员形象的商品化使用
真人饰演影视作品中的角色被用于商品之上的主要方式是对剧照的使用。按照郑成思教授分析“扮演者的形象权与版权” 的分类。关于扮演者的剧照，至少包括以下四种情况：
1、 观众不认识的（不知名的）演员扮演虚构人物。
2、 观众不认识的演员扮演真实人物。
3、 观众认识的（知名的）演员扮演虚构人物。
4、 观众认识的演员扮演真实人物。
在上述四种情况下，郑成思教授和杜颖博士均认为第1、2种情况下不存在演员的商品化权问题（因为演员没有知名度——作者注）。第3种情况演员可享有商品化权。第4种情况，演员是否享有商品化权要考察其知名度的大小，即衡量商业化应用的结果是凭借演员的知名度还是凭借真实人物的知名度，来确定演员是否享有商品化权。
（三） 现实生活中真实的地名、数字等的商业化应用
现实中的一些著名的地方名称，因长期流行或宣传而具有市场价值，从而可以被他人进行商业化应用。最典型的例子是“香槟”酒，香槟本是法国的一个省的名称，以盛产葡萄酒闻名，将某种葡萄酒的产地或名称与“香槟”相联系，无疑会大大促销该葡萄酒。类似的例子还有，美国的拉斯维加斯是著名的赌城和娱乐之都，国内的有些娱乐场所也取名为“拉斯维加斯”等等（笔者认为，原产地名称也是商品化的一种情形）。
现实中另外一种商品化权也被越来越多的商人利用，即对一些有特殊意义的数字的商业化应用。如以“1997”作商标或商品标记的商品，以“8848”作网站名称（即商号）的企业等。这些地名和数字之所以被商品化应用，原因在于它们已有“第二含义”。
四． 商品化对象和商品化权对象
通过以上列举可以看出，作为商品化权的来源有两类。一类是基于作品中虚构的内容而产生的；另一类是基于现实中真实内容而产生的。它们的共同特点是：在这些”内容“背后，都有着使公众产生联想的、好的“第二含义”。商品化权正是基于对这些具有知名度、联想度、美誉度的、具有“第二含义”的“内容”进行商品化应用而产生的权利。这些可商品化的“内容”，我们称之为商品化对象。那么，商品化对象的具体有那些呢？
郑成思教授认为包括：“真人形象、扮演者形象、人体形象、作者创作之形象” 。有学者认为“商品化权对象除了真实或虚构的人、动物的形象外，还有作品的著名标题、语言片段以及为公众所熟知的有特定含义的标志。 也有学者认为包括“语言、名称、题目、标记、人物形象或这些东西的结合”。 也有认为“人名、肖像、角色形象、标记、名称或其组合”。 还有人认为包括“名称、题目、词组、人物形象等”。 杜颖博士认为：“商品化权的实现是通过物质形式的利用来进行的，这些物质形式主要有：（1）人物姓名、肖像；（2）广为人知的片段、题目；（3）虚构角色的剧照、形象；（4）为公众所熟知的标记、符号等。”
笔者认为，明确商品化对象的定义，对于界定商品化权具有重要意义。对商品化对象进行商品化的过程，实际上是商人创造公众吸引力，创造市场，创造消费的过程。它随市场需求、大众喜好的变化而变化，并不断被时尚所推动，因此，单纯采用归纳的方法难以准确地描述这一定义的外延。
笔者试图通过对商品化权对象的研究，来明确商品化对象的定义。所谓商品化权对象，是指商人对商品化对象进行商品化使用时所享有权利的客体。商品化权所要保护的客体恰是商人们进行商品化使用形成的正当利益。商品化权对象有：
（一） 商标：
