论文提要：合议庭是法院最基本的审判组织，在审判权运行中居于核心地位，也是审判组织职权配置制度改革的突破口。现实中合议庭在程序和实质意义上均未能实现其设置的初衷目的,“共同参与”和“集体决策”等功能在案件审理过程中纷纷失效，取而代之的是庭审中种种不规范行为。这种实质被架空的合议庭审机制，若不能引起足够重视并及时予以纠正，势必对司法权威和庭审效率带来不良影响，妨碍法院职能建设的顺利推进。导致合议庭成员分别处于这种缺位、越位状态的因素有许多，其中合议庭成员的分工是加强合议庭职责建设中的核心问题。本文一方面从合议庭分工的种种不规范行为说起，另一方面对影响庭审效率的因素进行探讨，得出规范合议庭的分工对提高庭审效率有重要意义并能确保合议制决策功能的实现，在此之上再进一步就合议庭成员之间的分工进行讨论和分析。全文共7588字。
自近代以来，合议制度被广泛运用于各国诉讼制度以及诉讼活动之中，已成为一项重要的诉讼原则。当前，合议制适用于我国法院所受理的刑事案件、民事案件以及全部行政案件等各类案件，是我国法院审理案件的基本审判组织形式和司法制度中的一项基本原则。合议庭的运行机制可分为横向运作机制和纵向运作机制两个方面。前者是指合议庭内部成员之间的分工协作机制；后者是指合议庭与庭长、院长和审判管理委员会之间的分权制衡机制。过去的理论和实务研究多围绕合议庭的纵向运作机制进行，且已形成一定共识，但是对于前者即合议庭内部成员分工的研究却较少。笔者认为，合议庭成员的分工是加强合议庭职责建设中的核心问题。
合议庭负责制，是指合议庭的全体成员对案件的审理过程和结果负责。合议庭运行机制由我国《法院组织法》以及三大诉讼法所规定,比如共同参与平等性,以及合议制的适用范围与其他审判组织的关系等。2002年7月30日最高人民法院通过了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，其中第4 条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责。”从该条规定可以看出合议庭负责制实际涵盖了两层含义：一是各合议庭成员的地位平等；二是全体合议庭成员共同就审判行为引发的责任负责。为进一步加强合议庭的审判职责，充分发挥合议庭的职能作用，2009年12月14日最高人民法院又通过了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(以下简称为《规定》)，遗憾的是“在审判实践中，合议庭制度本身应有的功能没有得以发挥，甚至有些法院，其合议庭审判纯粹流于形式，有名无实”。
一、从案件审理过程中合议庭分工的种种不规范行为说起
合议是指一种行为，也是一项制度。《辞海》对合议的解释是：合，协商、共同；议，商量、讨论；合议，指多人共同商量讨论。“多人共同商量讨论”是与一人独自决断完全不同的决策模式。从现代意义上理解，合议就是集体决策。在我国，依照《法院组织法》和《民事诉讼法》的规定，法院审理第一审民事案件，由审判员和陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭；法院审理第二审民事案件，由审判员组成合议庭；合议庭的成员人数，必须是单数。该一制度设计实质是要求合议庭的全体组成人员必须共同参与案件的审理、评议和作出裁判。
安德鲁·卡门说过：“在理论转变为实践的时候，每一个转折点都会出现棘手的问题”。合议庭负责制也一样，在实践中也出现了各式各样的问题。反观法院实务不难发现，现实中合议庭在程序和实质意义上均未能实现其设置的初衷目的。“共同参与”和“集体决策”等功能在案件审理过程中纷纷失效，取而代之的是庭审中种种不规范行为。这种实质被架空的合议庭审机制，若不能引起足够重视并及时予以纠正，势必对司法权威和庭审效率带来不良影响，妨碍法院职能建设的顺利推进。
（一）合议庭审理案件过程中存在的不规范行为
1、庭审前，合议庭成员参与案件查明的力度不够
一是合议庭全体成员庭前不参与阅卷。在案件事实查明、法律性质确认和法律条文适用上，普通程序较之简易程序显然难度更大，这就客观上要求合议庭成员对案件应全程参与。然而，实践中承办人制度的存在，案件的承办法官往往“独导”并“独演”了案件的审理。在庭审前，具体表现为由承办法官单独阅读卷宗，而省略向合议庭汇报案情或由合议庭其他成员直接阅卷环节，不制作阅卷笔录。实践中该步骤的不规范直接影响了合议庭成员对全案事实的把握，是引发合议庭“形合实独”现象的起点。
二是合议庭成员在庭审前未能及时完成分工。依据现行规定，审判长负责对合议庭成员进行庭审分工。法院实际办理案件过程中，一方面由于案件数量增多，庭审增多，审判长未能及时对庭审分工进行安排，案件的实际处理更多的是承办法官一人承担。另一方面，当前对于合议庭职责的规定中只对承办法官的职责予以详细规定，对其他成员的职责未予明确。制度上的不齐备也致使实务中的合议庭组织难以发挥专业分工、集体智慧等功能。因此，有学者评论说在合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下，是案件承办人一人唱“独角戏”，并在很大程序上决定着案件的最终处理结果。正如一位法官所言: “合议庭固定化后，合议庭成员整天在一起，关系很好，合议时你可以提一次两次反对意见……但慢慢的，大家争鸣越来越少，思维模式、司法技术趋同，甚至形成了一种相互配合的默契。”
三是庭审前，合议庭未能提前完整归纳案件焦点。由于庭前未阅卷或未共同参与阅卷，合议庭成员对于案件事实的认定不完整、不全面，导致庭审中经常出现对于案件争议焦点未能及时归纳或归纳不准确、不全面的现象。由此带来的直接影响就是，在庭审过程中为查明特定案件事实，庭审被迫反复恢复到法庭调查阶段。在扰乱正常庭审思路的同时，降低了庭审的效率。
2、庭审中，合议庭成员在程序合议上不规范
一是在庭审过程中，涉案证据由审判长或主审人在未经合议的情况下一人作出认定。在当事人面前的庭审过程只是“陪而不审”、“合而不议”。法庭调查程序作为当事人举证、质证的重要过程，对于查清案件事实有决定作用。只有让当事人把整个审判过程看得清清楚楚，才能增强裁判的公信力。当前法院的实践中，对于这一合议展示过程并未足够重视和有效体现。
二是合议庭审理案件的模式固化。合议庭参与审理的案件，大部分都采用审判长或者承办法官一问到底，其他参与人员只看不问的审理模式。这既不利于充分调动合议庭所有组成人员的积极性，造成很多合议庭组成成员只是挂号，未能形成真正的合议，又给当事人留下案件是由一名法官裁判的直观印象，不利于司法权威的树立和合议制度的健康发展。
三是庭审中对案件事实和证据的认定与裁判中的认定不一致。法庭调查中，合议庭应通过对案件的证据进行当庭认定和采信，实现对案件事实进行最大程度的查明。但是，由于实务中合议庭成员可能在庭审中并未进行实质意义的合议，对涉案证据和事实的认定大多都是由承办法官单独进行。庭审后的合议庭评议环节中，由于成员之间对于特定事实和法律规定可能存在不同理解，导致最终合议庭评议结果中对于事实和证据的认定与庭审中的认定不一致。这种前后不一的行为，使得当事人在拿到裁判文书后提出合理质疑。
3、庭审后，合议庭对案件的评议不规范
一是合议庭评议时表述过于简略，合议成员不展示其心证过程。根据规定，合议庭成员进行评议时，应当认真负责，充分陈述意见，独立行使表决权，不得拒绝陈述意见或者仅作同意与否的简单表态。同意他人意见的，也应当提出事实根据和法律依据，进行分析论证。反观法院在审判实务过程中，由于合议庭成员从庭前到庭中未能真正参与到案件，以致在庭后案件评议中，依然难以形成实质合议，而只是流于承办法官“独唱”，其他合议成员简单表态走过场。
二是对于评议记录的签署，合议庭成员不够认真，甚至存在倒签或补签评议笔录现象。依据规定，合议庭评议记录由书记员制作，由合议庭的组成成员签名。对制作的裁判文书，合议庭成员应当共同审核，确认无误后签名。但是，实际操作中有些合议庭成员未能认真对待合议评议，对于评议过程的内容不及时进行确认和签名。某些案件在庭审后，合议庭甚至并未实际召开案件评议，而是补制评议记录后找合议庭成员签名。此外，承办法官制作裁判文书后，其他合议成员对文书内容也未进行认真核对。
（二）合议庭庭审不规范行为产生的原因
一是庭前合议庭成员共同阅卷和承办人汇报庭审准备情况制度缺失。《规定》第4条规定：“依法不开庭审理的案件，合议庭成员均应当阅卷，必要时提交书面阅卷意见”，也就是说，当前的制度层面仅在“依法不开庭审理的案件”一种情况下对合议庭全体成员阅卷进行了强制性规定。制度上的欠缺和不完善，直接导致合议庭其他成员全程参与案件的审理“师出无名”，进而引发了实务中合议庭“形合实独”现象。
二是基层法院案多人少的现状依然存在。司法资源有限和案件逐年递增的现实，导致当前司法审判中案多人少的矛盾尤为突出。一线审判法官承担繁重的审判任务已是普遍现象。若是要求合议庭成员全程参与案件的审理，工作量的增加在所难免。同时，现有的承办人制度决定了每名法官大部分精力都专注于完成自己的繁重审判任务，很难顾及他人主审的案件，除非有特殊庭审要求，合议庭成员在庭前进行分工基本上没有实行。
三是审判实务中，大部分法官仍然秉承重实体轻程序的观点。一直以来，只关注实体裁判结果而忽略对合法程序的遵守仍然是法官的普遍意识。在该种意识的支配下，承办法官在庭审时“一人认证”的现象就见怪不怪了，因为在法官的潜意识中，最后还有合议评议阶段，即使庭审时单独认证有误，还可在合议后在裁判文书中予以纠正，殊不知，庭审过程的展示是胜败皆服的最前沿阵地。
（三）合议庭不规范的行为将产生不良后果
合议庭运作的不规范，将损害司法权威，不利于实现程序正义。现实审判中合议庭陪而不审、合而不议的现象存续已久，一方面造成案件质量的下降，另一方面也损害了法院的司法权威。
合议庭不规范的行为，严重制约了合议庭集体智慧的发挥。现实中大多数合议庭成员不全面参与案件或是由于制度因素无法实际参与等现象，导致案件由一名法官“独裁”的情况较为普遍，合议庭制度试图构建的多人调查、多角度辨别的渠道也被阻塞，合议庭的集体智慧也无从施展。
内蒙古自治区生态环境建设项目管理办法（试行）
内蒙古自治区人民政府办公厅
内蒙古自治区生态环境建设项目管理办法（试行）
颁布日期：2001-7-13
实施日期：2001-7-13
颁布单位： 内蒙古自治区人民政府办公厅
内容分类：城建环保
文号： 内政办发(2001)26号
第一条 为了确保我区生态环境建设工作顺利进行，根据国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发〔１９９９〕１６号）要求和国家有关基本建设规定，按照２００１年全国生态环境建设部际联席会议确定的“整合工程、加强协调、下放权力、强化监督”的基本思路，特制定本办法。
第二条 凡经过自治区审批并安排国家投资的生态环境建设项目，均依照本办法执行。
第三条 按照全国生态环境建设部际联席会议制度的模式，由自治区人民政府统一成立生态环境保护与建设领导小组，领导全区生态环境建设工作。
第四条 领导小组的主要任务是：审议向党中央、国务院及自治区党委、政府提出的生态环境建设的政策建议和工作报告；研究实施生态环境建设中的重大问题。
第五条 领导小组下设办公室，其主要职责是：协调落实领导小组会议议定事项；办理领导小组日常工作事宜；提交需领导小组研究解决的重大原则问题报告；通报生态环境建设情况。
第六条 领导小组于每年年初召开专门会议，研究部署当年生态环境建设的工程布局及投资政策等重大问题。并且不定期地召开会议，及时研究生态环境建设过程中需要解决的相关问题。
第七条 各盟市、旗县可参照自治区的办法建立相应的生态环境保护与建设领导小组及办事机构。
第八条 计划部门协调有关部门负责生态环境建设各项工程总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡，并分工负责生态环境建设综合治理工程的实施指导。
第九条 财政部门负责资金的下达和监督管理，并参与各项生态建设工程总体规划、计划的编制。
第十条 审计部门负责制定生态建设重点工程审计办法，审计各项目区的工程建设和财务管理情况。
第十一条 林业部门负责退耕还林（草）、天然林保护、“三北”防护林四期工程总体规划、计划的编制和实施指导，会同畜牧业和水利部门负责京津风沙源治理工程总体规划、计划的编制，并负责该项目农区、半农半牧区工程的实施指导。
第十二条 畜牧业部门负责天然草原植被恢复建设与保护工程总体规划、计划的编制和实施指导，参与京津风沙源治理工程总体规划、计划的编制，并负责该项目牧区工程的实施指导。
第十三条 水利部门负责水利水保重点防治工程总体规划、计划的编制和实施指导，参与京津风沙源治理工程总体规划、计划的编制，并分工负责该项工程中各项水利工程的实施指导。
第十四条 自治区环保局负责生态建设项目的环境影响评价，制定生态建设项目的生态环境评估办法并监督实施。
第十五条 自治区林业厅会同财政厅、农发行、粮食局负责退耕还林（草）补助粮食的发放。
第十六条 盟市负责协调落实自治区下达本盟市的生态建设任务；审核旗县实施方案；下达旗县年度投资计划；督查各旗县的组织施工、项目管理、资金拨付、财务管理、中期检查、竣工验收等项工作。各盟市可参照自治区的部门职责分工确定本地区各有关部门的职责。
第十七条 旗县是生态环境保护与建设的基本建设单位，旗县政府对生态环境建设项目的实施负全责并实施综合治理，旗县长是第一责任人。
第十八条 各旗县负责编制本旗县的总体规划，按规划和自治区的要求编制实施方案，按实施方案编制工程设计，按工程设计组织施工。年度实施方案的工程内容由自治区各项工程主管部门确定。
第十九条 各旗县政府要按照自治区各项工程主管部门的要求建立生态环境保护与建设领导责任制、合同制、监理制、报帐制、竣工验收制和招投标制等制度，各项制度的具体内容和操作办法由自治区各项生态工程主管部门制定，按制度要求规范施工组织、工程质量、技术标准和项目区管护等各个建设环节，明确各有关部门和苏木乡、嘎查村的责任、权利和义务，并签定责任状。合格后发放林草权属证。
第二十条 自治区各有关部门根据国家下达的投资计划和自治区生态环境保护与建设领导小组会议确定的原则和要求，研究提出分盟市、旗县的安排意见，经自治区计委综合平衡后将投资分配方案通知到各有关盟市、旗县。
第二十一条 各项目旗县人民政府组织各有关部门根据自治区确定的投资规模编制年度实施方案，然后按照自治区的通知行文方式将年度实施方案逐级上报到自治区。
第二十二条 自治区计委会同各有关部门对旗县年度实施方案进行审查批复后，联合将投资建设计划下达到盟市、旗县。涉及一个业务部门的项目，由计划部门和该业务部门联合下达，涉及多个业务部门的项目由计划部门和多个业务部门联合下达，同时抄送自治区财政厅。
第二十三条 自治区政府与盟市、旗县负责人签定目标责任书，明确当年投资规模、建设任务和种树种草成活率、保存率等各项目标的完成。
第二十四条 根据《全国生态环境建设规划》和《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，今后自治区生态环境建设要坚持全面规划、分步实施、突出重点、先易后难、稳步推进的原则，重点抓好黄河上中游、松花江辽河流域、海滦河流域水土流失治理、京津风沙源治理、大兴安岭天然林资源保护、黄河上中游地区退耕还林（草）、生态环境综合治理、三北防护林四期、天然草原植被恢复建设与保护项目等七项工程。各地区生态环境建设都要纳入这七项工程中统筹考虑。
第二十五条 除天然林资源保护工程外，其它六项工程原则上不得在一个旗县内重复安排。
第二十六条 在搞好以上七项重点工程的同时，还要以部门为主抓好种苗基地、草籽基地、野生动植物资源保护、森林草地病虫害防治以及森林草原防火等工作。
第二十七条 各项重点工程每年要进行一次稽察和审计，重点检查是否按国家和自治区的要求安排投资建设计划，是否按计划组织施工，是否按规定管理和使用资金，工程项目是否达到计划目标。对发现违纪违规及质量问题要坚决处理，问题严重的要停止投资，通报批评，并追究有关领导及相关人员的责任。
第二十八条 本办法由自治区生态环境保护与建设领导小组制定，由领导小组办公室负责解释。
第二十九条 本办法自发布之日起执行。
