浅析我国婚姻法中的损害赔偿制度
黄彤
内容摘要：婚姻法第四十六条确定了离婚过错损害赔偿制度，使法律对婚姻当事人的合法权益的保护更进一步，使司法机关对相关案件进行裁判有了法律的依据，是我国婚姻家庭立法的进一步完善，意义甚大。但是该制度涉及实务适用中的一些问题，在理论界存有争议。笔者就婚姻法损害赔偿责任的归责原则，损害赔偿责任的性质以及损害赔偿请求权进行了分析与探讨，提出了一些看法与建议。
关键词：损害赔偿制度 归责原则 违约行为 侵权行为 损害赔偿请求权
《中华人民共和国婚姻法》（以下简称为婚姻法）第四十六条规定：“有下列情形之一，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿：（一）重婚的；（二）有配偶者与他人同居的；（三）实施家庭暴力的；（四）虐待、遗弃家庭成员的。”该条款确定了我国婚姻家庭法中的离婚过错损害赔偿制度。该制度的确立是经过修改后的婚姻法的一大亮点，使法律对婚姻当事人的合法权益的保护更进一步，使司法机关对相关案件进行裁判有了法律的依据，是我国婚姻家庭立法的进一步完善，意义甚大。但是该制度涉及实务适用中的一些问题，在理论界可谓仁者见仁，智者见智。笔者拟该方面的一些问题进行分析探讨。
一、婚姻法中的损害赔偿制度的归责原则
根据婚姻法第四十六条的规定，有权主张损害赔偿的是“无过错方”。其意味着婚姻法中的损害赔偿制度的归责原则是过错责任原则，即行为人要承担损害赔偿之责的要件之一是行为人必须要有过错，也就是行为人主观上是出于故意或过失。若缺乏该要件，便使赔偿之责的承担失去了根基。在适用过错责任原则时，以过错为归责的最终要件，这就意味着对行为人的过错应作为最后的因素和基本的因素来加以考虑。 是以行为人的过错程度作为确定责任范围、责任形式的依据。婚姻家庭法属于民法的范畴，但是婚姻家庭法在突出自愿、平等这一民事法律的基本特征时，其与普通民事法律相比较还带有强烈的伦理道德性，带有浓厚的感情色彩性。在这样一种复杂的法律关系中要论是非，要论对错，难度相对来说较大。譬如有配偶者与他人同居的情形。作为该种情形的状况都是一致的-----有配偶者与他人同居，但是引发该种状况的原因是多样的，有可能是配偶一方的喜新厌旧，见异思迁；有可能是配偶一方腐朽的多妻婚姻观的作祟；有可能是夫妻关系的长期紧张，配偶一方压抑负荷过重所致等。在这种种的缘由中，孰对？孰错？因此，在适用过错损害赔偿原则时，对过错的认定要求摆脱伦理道德的束缚，应该从婚姻法的角度来考虑；对于过错的认定，应该以违反现行法律的强制性规定为判断依据。
在首肯了过错责任归责原则的前提下，作为从过错责任原则发展而来的过错推定原则，能否同样适用之？
推定是根据已知的事实推出未知的事实的一种判断方法或者判断过程。过错推定，是指为了保护相对人或受害人的合法权益，法律规定行为人只有在证明自己没有过错的情况下，行为人才可以不承担责任。 过错推定原则与过错责任原则的最大区别在于举证责任的分配不同。过错责任原则采用的是“谁主张谁举证”的原则；而在过错推定原则中，采用的则是举证责任的倒置，即被要求承担责任的人只有证明自己没有过错或者存在法律规定的抗辩事由时，才能免责。此时的权利主张者不需要针对自己所提出的主张承担举证的责任。将过错推定责任原则应用于婚姻法的损害赔偿制度中是大有裨益的。
在单纯的适用过错责任原则的情形下，对提出损害赔偿请求者要求其承担举证责任，对这一证据的采集要求在婚姻家庭领域存有相当的难度。例如针对有配偶者与他人同居的情形主张损害赔偿的，在证据采集上就存在着该现象。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》（以下简称为若干解释）第二条规定：“婚姻法第三条、第三十二条、第四十六条规定的‘有配偶者与他人同居’的情形，是指有配偶者与婚外异性，不以夫妻名义，持续、稳定地共同居住。”权利主张者如何来证明配偶与婚外异性该种关系的持续性、稳定性呢？若想提供证人证言，民众往往受到“清官难断家务事”等传统习俗的制约，不愿染指。而我国现行民事诉讼法没有强制证人作证，更没有规定证人不作证的法律责任。因此，在此种状况下，能出庭作证的寥寥无几。而有些权利主张者雇佣私家侦探或干脆自己充当起私家侦探的角色，期望借助这些手段来实现自己的权利请求。但往往会由于证据材料的采集及其运用引发权益之间的冲突。譬如，将捉奸照公布于众，可能引发配偶一方损害赔偿请求权的法律保护与第三者隐私权的法律保护的冲突；将同居的事实大肆渲染，可能引发配偶一方损害赔偿请求权的法律保护与第三者名誉权的法律保护的冲突等等。有些权利主张者甚至于借助公安部门取得证据。通过向110举报，用110所制作的询问笔录作为证据材料向法庭出示。而这一做法，使公安部门事实上承担起捉奸的责任，无形中增加了公安部门的工作负担，增加了公安部门的工作成本。对于公民个人而言，是利用了国家机构办成了自己的私事。当然，其间也不乏“忠厚”权利主张者对证据材料的提供束手无策。在这种种状况下，一味地实行谁主张谁举证，便可能导致该种局面：由于证据的不足或缺乏证据，权利主张方的请求权实现不了，应承担责任的一方则可逃脱法律的惩处。法院的法官明知存有侵权的事实却苦于证据的缺乏而无法对被侵犯的民事权益给予相应的民事救济。在该种局面下，损害赔偿制度确立的立法价值，其所透析的立法精神便荡然无存。若能适时地用之以过错推定，实行举证责任倒置，相类似的问题便能迎刃而解。正由于过错推定是从保护受害人利益考虑而产生的，其主要目的是对受害人提供救济， 因此笔者认为作为过错责任原则的特殊形态——过错推定原则应引入到婚姻家庭领域中的损害赔偿制度中。
再者，将过错推定原则确定为损害赔偿的归责原则之一，能很好的与离婚立法相衔接。我国婚姻法第三十三条第三款、第四款规定：“有下列情形之一，调解无效的，应准予离婚：（一）重婚或有配偶者与他人同居的；（二）实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员的；（三）有赌博、吸毒等恶习屡教不改的；（四）因感情不和分居满二年的；（五）其他导致夫妻感情破裂的情形。一方被宣告失踪，另一方提出离婚诉讼的，应准予离婚。”其间的众多情形同样适用于损害赔偿的情形，这二者是相通的。在婚姻当事人行使离婚请求权时，其同样面临着主张损害赔偿所面临的举证问题。将过错推定原则引入，可以一举两得，使离婚请求权与损害赔偿请求权相得益彰。更何况婚姻家庭关系是个感情色彩非常浓厚的民事法律关系，其的强烈的伦理道德性，其的复杂性，会使婚姻家庭领域随时可能出现法律所预料未几的新情况、新问题。过错推定原则也会有助于对此类婚姻家庭的新情况、新问题进行及时的调整。
二、婚姻法中的损害赔偿性质
在私法领域，损害赔偿的产生原因无非是二个：一是由于侵权；一是由于违约。对于婚姻法中的损害赔偿性质，有持违约之责的观点的 ，笔者赞同将婚姻法中的损害赔偿定性为侵权责任。
第一，从婚姻缔结后的夫妻关系来看，婚姻不是合同或相当于合同。
所谓合同，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称为合同法）第二条规定：“本法所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等身份关系的协议，适用其他法律的规定。”从该规定中可以得出这样的结论：合同是涉及民事权利、民事义务的协议，该协议是由民事主体间围绕着相关的财产问题约定所成。而婚姻的缔结虽说需要当事人的合意，要求当事人的完全自愿。但是随着婚姻的缔结而产生的夫妻关系是无法通过合同来约定彼此之间的所享有的民事权利与彼此之间所承担的民事义务。夫妻关系包括夫妻之间的财产关系与夫妻之间的人身关系。夫妻间的人身关系由于具有特定的精神利益，不体现财产利益，不能适用合同法的调整的。
夫妻间的财产关系虽具有财产利益，但是夫妻彼此之间所享有的权利却并非是由夫妻双方当事人约定所成的。婚姻法第十七条第二款规定：“夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。”第二十二条第一款规定：“夫妻有互相扶养的义务。”第二十四条第一款规定：“夫妻有互相继承遗产的权利。”这些规定均表明夫妻财产关系中的民事权利是法定的。虽然婚姻法允许婚姻当事人对夫妻财产制进行约定，但是这并非是夫妻财产制的唯一的形式，法律还规定了法定财产制、个人财产制的。在婚姻关系当事人对财产没有约定的情况下，适用法定财产制与个人财产制。在婚姻当事人对财产有约定的情况，且约定合法的前提下，才实行“约定优先于法定”原则。可以这样说，夫妻财产关系能适用合同法调整的余地甚小。
鉴于上述的分析，婚姻缔结后所产生的夫妻关系，人身关系的内容不能通过协商进行创设，财产关系的内容只能针对夫妻财产制度进行约定。整个夫妻关系的内容基本上是法定而成，不存在合同内容设定的自由。
第二，从婚姻关系的解除来看，婚姻不是合同或相当于合同。
婚姻关系的解除可基于当事人之间的协议，也可基于法定情形。基于当事人协议时，不会直接产生协商一致径行解除彼此间的婚姻关系的效果。其还需要国家对该协议的审查，还需要国家对该协议的肯认。因此，婚姻关系当事人达成了离婚协议之后，还应向向婚姻登记管理机关提出申请，最终由婚姻登记管理机关来决定该协议的能否发生解除婚姻关系的效力。而在合同关系中，属于双方当事人约定解除的，只要双方当事人协商一致便能直接产生合同解除的效果，无需国家的干涉。同样都是协议解除方式，但所产生的结果是大相径庭的。
在婚姻关系法定解除情形中，其法定的理由是夫妻感情确已破裂，具体表现为：重婚、实施家庭暴力、分居等等。根据合同法第九十四条的规定，合同法定解除的理由有因不可抗力致使不能实现合同目的、在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务、当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行、当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的等。这二者的法定理由所映衬出的权益是截然不同的。法定的离婚理由所反映的是婚姻当事人的忠实权、身体健康权、同居权等带有特定精神利益的权利；合同的法定解除理由反映的是合同当事人的财产权益。合同出现法定解除情形时，合同自通知到达对方时解除；而婚姻关系的解除却是需要人民法院的裁判。
第三，从我国婚姻法立法本身来看，婚姻不是合同或相当于合同。
婚姻法第四十六条所规定的情形，不仅侵犯了夫妻关系中的法定权利，而且违背了婚姻家庭法的基本原则或者违反了婚姻家庭立法的禁止性规定。例如，重婚、有配偶者与他人同居的情形，即侵犯了夫所享有的忠实权或者妻所享有的忠实权， 又违背了“一夫一妻”这一婚姻家庭法的基本原则。又如，实施家庭暴力，虐待、遗弃家庭成员这两种情形，即是侵犯了婚姻一方当事人的生命健康权、抚养权，又是违反了婚姻法第三条中明确的禁止性规定 。正是由于这些侵权行为，才产生了权源被侵犯者的损害赔偿请求权。再者，若干解释第二十八条规定：“婚姻法第四十六条规定的‘损害赔偿’，包括物质赔偿和精神损害赔偿。涉及精神损害赔偿的，适用最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的有关规定。”从该条款规定中可知，在婚姻立法其本身便是将损害赔偿认定为侵权行为的损害赔偿。正如笔者在前文所分析的那样，由于合同是围绕着财产利益而达成的协议，其不具有人身利益的内容，所以对合同的违反所需要承担的违约赔偿责任以弥补合同一方当事人受损财产利益为限，不存在精神损害赔偿问题。只有在侵权行为场合下的损害赔偿才会即包括物质赔偿又包括精神损害赔偿。
三、对婚姻法中损害赔偿请求权的认定
若干解释第二十九条规定：“人民法院判决不准离婚的案件，对于当事人基于婚姻法第四十六条提出的损害赔偿请求，不予支持。在婚姻关系存续期间，当事人不起诉离婚而单独依据该规定提出损害赔偿请求的，人民法院不予受理。”第三十条规定：“人民法院受理离婚案件时，应当将婚姻法第四十六条等规定中当事人的有关权利义务，书面告知当事人。在适用婚姻法第四十六条时，应当区分以下不同情况：（一）符合婚姻法第四十六条规定的无过错方作为原告基于该条规定向人民法院提起损害赔偿请求的，必须在离婚诉讼的同时提出。（二）符合婚姻法第四十六条规定的无过错方作为被告的离婚诉讼案件，如果被告不同意离婚也不基于该条规定提起损害赔偿请求的，可以在离婚后一年内就此单独提起诉讼。（三）无过错方作为被告的离婚诉讼案件，一审时被告未基于婚姻法第四十六条规定提出损害赔偿请求，二审期间提出的，人民法院应当进行调解，调解不成的，告知当事人在离婚后一年内另行起诉。”由此可知损害赔偿请求权的权利主体只能是婚姻当事人，而且也只有在婚姻当事人提请离婚时才能提出损害赔偿的要求。笔者认为进行这样的限定有欠妥当。
我国婚姻家庭法虽然以“婚姻法”命名，但却属于广义的婚姻法。我国婚姻法不仅仅调整夫妻这一婚姻关系，而且还调整由婚姻衍生而成的家庭关系。不论是在夫妻之间，还是在家庭成员之间都会发生侵权事件，都会产生损害赔偿问题。既然婚姻法对这两类主体均进行调整，那么发生在这两类主体间的侵权损害赔偿问题也同样要进行调整。现在立法只对夫妻间的侵权损害赔偿问题作出了规定，那么权益遭受侵犯的家庭成员，其的损害赔偿请求又应该如何落实呢？更何况婚姻法第四十六条所规定的诸种情形中并不是仅仅发生在夫妻间的，也有发生在家庭成员之间。立法上限定只有婚姻当事人才能主张损害赔偿，婚姻法第四十六条中所涉及到发生在家庭成员间的侵权行为的规定就有些个画蛇添足了。当法律确定该行为为民事侵权行为，却没有与之相适应的举措。此时的法律既不能对违法行为人进行恰如其分的惩处，又不能得力的保护受害人，提供妥当的法律救济。那么法律进行如此的立法规定又有什么样的意义呢？因此，笔者认为婚姻法中的损害赔偿请求权不仅配偶有之，家庭成员也应该享有。
对损害赔偿请求权之提起确定了一个前提条件——离婚请求的提起，从而将损害赔偿请求与离婚请求紧密相连，若非如此，法律将不会作出丝毫的回应。在笔者看来，如此的做法，使离婚请求权与损害赔偿请求权有了主从的划分，离婚请求权是主权利，损害赔偿请求权是从权利。主权利不行使，从权利就无法主张。而离婚请求权与损害赔偿请求权是两个风马牛不相及的权利。离婚请求权是基于夫妻感情的破裂而主张夫妻关系的解除，损害赔偿请求权是基于侵权行为而主张受损权益的法律保护。因此，应将婚姻法中的损害赔偿请求权作为一个独立的请求权，取消离婚的前限。
第一，从婚姻法本身的立法规定来看，应将损害赔偿请求权作为一个独立的请求权。
我国婚姻法第二条第一款规定：“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度。”第十三条规定：“夫妻在家庭中地位平等。”此处的平等意味着在婚姻家庭领域，夫妻也好，家庭成员也罢，他们的法律地位是平等的，彼此的人格保持独立。不因为婚姻关系或者是家庭关系的存在，产生相互间人格的吸收或一方人格为另一方的人格所吸收的后果。他们彼此之间是互不隶属的独立的民事主体，各方均享有完全的完整的民事权利。当一方对另一方的民事权利进行了侵犯，侵权者自然要对自己的违法行为负责，理所当然的要对被侵权人遭受的损失进行弥补。因为是夫妻或是家庭成员，因为存有合法的婚姻关系或是家庭关系，而硬性限制只有在提起离婚时才能主张侵权损害赔偿，那岂不是使一方的违法性行为在一定程度上得以合法化？那法律便有包庇、纵容、助长该侵权行为之嫌。因此使侵权行为人可以凭借着合法的身份大摇大摆的穿行于法律之中。如此而来，婚姻家庭领域的“侵略”行为不仅不应予以回击，反倒应予以肯定和支持。那么，婚姻家庭领域的合法权益，由于期间的当事人对该立法信心的不足，要将这些合法权益中的可能性转化为现实性的概率便会大打折扣了。更不用说要如何充分发挥婚姻家庭法的弱者保护功能了。
第二，从损害赔偿请求权产生的原因来看，应将损害赔偿请求权作为一个独立的请求权。
在民事立法中非常注重民事主体法律地位的平等。这种法律地位的平等与民事主体的身份无关。政客、商人；国家机关干部、普通社会成员等等，不会因为他们的政治身份、社会身份等而享有特权。在民事领域中，各色人等的民事法律地位是平等一致的。夫妻、家庭成员，虽然彼此之间拥有具有特定意义的身份，但是他们的法律地位并没有因此而失去平等性，也不会因为彼此间的特定意义的身份的存在而享有某种特权。在夫妻、家庭成员之间，由于自身的过失侵犯了他人的合法权益，便要对自己的行为负责，不能主张身份的抗辩来谋求法律责任的豁免。谁侵权谁就要承担责任，这是民事领域的通行做法。由于夫妻、家庭成员中的某一侵权行为，使婚姻家庭关系中权利的享有与义务的负担无法得以平衡兼顾，导致权益分配的不公。此时，便有必要对被侵犯的民事权利进行民事救济，从而使一个失去平衡的法律关系能得以恢复。于是当配偶的同居权被侵犯，当配偶的忠实权被侵犯，当家庭成员的身体健康权被侵犯等情形出现时，法律应赋予受害者有提出损害赔偿的权利，而这一权利的行使应以一行为是否构成侵权为要件，不能以身份进行限制。只有这样才有助于人们尽可能持久而稳定的享有手中的民事权利；只有这样才能使法律规范中内部的强制性转化为外部的强制性，从而形成一定的法律秩序，保证社会关系的稳定、有规则、连续；只有这样才能最终实现正义这一法律理想。
鉴于前述的诸种分析，也正是笔者为何将惯常所称的离婚损害赔偿制度称之为婚姻法中的损害赔偿制度的原因所在。
注:
《民法＊侵权行为法》 主编 王利明 中国人民大学出版社 第84页
《民法》 魏振瀛主编 北京大学出版社 高等教育出版社 第682页
《民法＊侵权行为法》 主编 王利明 中国人民大学出版社 第97页
例如婚姻法学习丛书《中华人民共和国婚姻法条释义及实用指南》(全国人民代表大会法制工作委员会研究室编 顾问 顾昂然 中国物价出版社) 一书中针对该情况注释道：“婚姻是契约，符合合同的基本定义，婚姻自由包括离婚自由，可以理解为男女双方可以自由的缔结婚姻，也可以自愿的解除婚姻，只有在夫妻双方离婚时达不成协议时，才需要国家法律的介入。如果婚姻是合同，或相当于合同，那么当一方作出违反合同条款的事如重婚，违反了婚姻中要求夫妻双方互相忠实的义务，无过错方自然可以请求损害赔偿，自然应当予以赔偿。”
婚姻法第四条规定：“夫妻应当忠实，互相尊重；家庭成员间应当尽老爱幼，互相帮助，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系。”
婚姻法第三条第二款规定：“禁止重婚。禁止有配偶者与他人同居。禁止家庭暴力。禁止家庭成员间的虐待和遗弃。”
保山市人民政府关于印发保山市行政机关政务公开实施办法的通知
云南省保山市人民政府
保山市人民政府关于印发保山市行政机关政务公开实施办法的通知
保政发〔2005〕92号
各县、区人民政府，市政府各组成部门、各直属机构：
根据中共中央办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发〔2005〕12号）要求，结合保山实际，制定了《保山市行政机关政务公开实施办法》。经市政府研究同意，现将该实施办法印发给你们，请认真组织实施。
二OO五年六月二十七日
保山市行政机关政务公开实施办法
第一章 总 则
第一条 为推进全市行政机关依法行政进程，加大对行政权力运行的监督力度，密切政府同人民群众的联系，促进公务员尽职尽责，提高政府办事效率，根据有关法律法规及政策规定，结合实际，制定本办法。
第二条 政务公开是指行政机关和具有行政管理、行政执法和社会服务职能的事业单位，在遵守党和国家秘密的前提下，将直接关系到群众切身利益的重大事项以及承办的有关群众切身利益的具体事项等情况向社会和群众公开，保障公民对政务工作依法享有的知情权。
第三条 指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届四中全会和《全面推进依法行政实施纲要》精神，以保障人民群众的民主权利、保护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，提高行政机关行政行为的透明度和办事效率，切实加强对行政权力的监督，推动行政管理体制改革，促进依法行政，更好地为改革、发展、稳定的大局服务。
第四条 基本原则。推行政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。要按照规定的制度和程序，对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开。
第五条 工作目标。使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度，政府工作透明度不断提高，政府与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障。提高工作效率，方便群众办事。提高依法行政水平，严格依法管理。强化对行政权力运行的监督，从严治政，遏制腐败。进一步落实民主决策、民主管理、民主监督制度。
第二章 市县区政府的政务公开
第六条 市县区政府政务公开的重点：事权、财权、人事权。
事权公开的主要内容：本地区城乡发展规划，重大项目审批和实施，行政许可事项办理，征地拆迁和经营性土地使用权出让，矿产资源开发和利用，税费征收和减免政策的执行，突发公共事件的预报发生和处置，政府的重大决策、年度工作目标和执行情况，各类规范性文件和其它政策措施。
财权公开的主要内容：政府财政预算决算报告和预算执行情况，重大建设项目资金的使用和招投标情况，政府采购情况。
人事权公开的主要内容：领导干部任免、调配，公务员录用、奖惩，机构设置，以及行政管理体制改革情况等。
第七条 建立市县区政府新闻发布会制度。由市政府秘书长和县区政府办公室主任作为政府固定的新闻发言人，定期不定期召开新闻发布会，发布政务信息。
第八条 在《保山日报》及县区专版上开辟政务公开专栏，定期发布市政府和县区政府规范性文件；公布重点工作访谈录及责任部门、责任人和落实情况；就全市人民普遍关心的重大问题和关注的焦点问题，广泛征求群众意见，鼓励广大群众参政议政，献计献策，提高政府决策的民主化水平。
第九条 实行重大事项集体讨论决定制度，重大决策、重要干部任免、重大建设项目的资金使用，必须在广泛征求意见的基础上，按照有关规定公开。
实行预公开制度，对涉及群众切身利益、群众普遍关心的重大事项、重要政策措施，在正式决定或办理、发布之前将方案或草案公布，充分听取群众意见并进行调整后，再予以正式公开。
第十条 定期将市政府和县区政府系统办理人大代表建议、批评意见和政协委员提案的情况在新闻媒体上发布，增强办理工作的透明度。
第十一条 加强政府网站建设，推进电子政务，扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，为人民群众提供快捷方便的服务。
第十二条 建立和完善市县区政府便民服务中心（大厅）。通过各类综合或专项行政服务中心（大厅），对行政许可公共服务等事项予以公开。
第三章 市县区政府部门政务公开
第十三条 市县区政府部门及行政事业单位公开的主要内容：
（一）部门依法享有的行政权力、权力运行方式和相应职责及职责的承担形式，行政相对人依法享有的权利和应尽的义务；部门保护相对人合法权益不受侵犯和督促相对人依法履行义务的具体措施。
（二）行政执法单位的执法依据、执法权限、执法程序、执法责任以及执法对象依法享有的陈述权、申辩权等依法应当公开的内容。
（三）行政事业性收费单位（含各类学校医院）的收费项目、收费依据、收费标准等。
（四）办理许可证、各种证照、各种审批行为的程序、条件、时限等。
（五）对部门作出的行政行为，当事人不服，寻求复议、诉讼、投诉的途径、方式、时限等。
（六）其他依法应当公开的内容。
第十四条 结合各单位实际，可采取张榜公布，建立固定公告栏，面对面告知，接待咨询、电话咨询，借助新闻媒体、计算机网络以及印发专门宣传品等多种形式实施公开。
部门工作人员的照片、姓名，审批收费等内容，应当在固定位置张榜公布。
第十五条 行政执法人员在执法过程中，必须遵守出示执法证件、说明执法理由、告知当事人享有的权利等项制度。在处理到两人以上利害关系人的事务时，不得在一方当事人不在场的情况下，接触另一方当事人。
对单位和个人提出审批、登记申请，有关政府部门必须接受，并出具回执（含收件清单）。不符合法律规章要求不予办理审批、登记的，收件单位应当书面告知其不能办理的理由和依据；属于手续材料不齐的，应在出具回执的同时一次性书面告知其申请应当补充（含修改）的文件、资料和其他事项。
第四章 乡镇政务公开
第十六条 乡镇政务公开的主要内容：
（一）乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项。主要包括：乡镇政府及有关部门的年度工作目标及执行情况；乡镇年度财政预算及执行情况；上级政府或政府部门下拨的专项经费及使用情况；乡镇的债权债务情况；乡镇集体企业及其他经济实体承发包、租赁、拍卖等情况；乡镇工程项目招投标及社会公益事业建设情况等。要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策，以及财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用，筹资筹劳等情况。
（二）与村务公开相对应的事项。主要包括：乡村税费的收缴使用情况；计划生育情况；征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放、使用情况；各村宅基地的审批情况；救灾救济款物发放、优待抚恤情况；水电费的收缴情况等。
（三）乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项。主要包括：工作职责、办事依据、办事条件、办事程序、办事纪律、办事期限、监督办法和办事结果；执收执罚部门的收费罚款标准和收缴情况；上级主管部门明确要求必须公开的其他事项。
第十七条 乡镇政务公开的主要形式。各乡镇和派驻站所必须设立固定的便于群众观看的政务公开栏。
各地还可以根据实际情况，通过会议、广播、电视、便民手册、电子触摸屏等有效形式，予以公开。
第十八条 对于涉及群众切身利益的重要事项，每次公开后要认真听取群众意见。对群众提出的合理建议，要积极采纳；对群众反映的问题，要及时加以解决，暂无法解决的，要做好说明解释工作。
第五章 保障措施
第十九条 市县区政府在法制部门、监察部门内设立举报投诉电话，受理群众对政务公开的举报投诉。对政府工作部门不履行政务公开义务，符合行政复议法、行政诉讼法受案范围规定的，公民、法人和其他组织可向上一级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯群众民主权利、损害群众合法利益、造成严重后果的，要严肃查处。
第二十条 充分发挥舆论监督作用。要建立健全政务公开评议制度，把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行评议。
第二十一条 政务公开工作，要与强化监督相结合，通过政务公开方便人大、媒体和司法部门、人民群众加大对行政机关的监督，不断强化行政机关内部的监察、法制、审计等专项监督。
第二十二条 政务公开工作，应和行政执法责任制的推行工作相结合。通过政务公开，促使行政机关建立健全行政执法责任制、评议考核制、错案冤案追究制等执法责任制体系，同时对应当公开的各项执法责任制度，也应纳入政务公开的范畴，及时向社会公开。
第二十三条 政务公开工作，要与创建文明窗口和文明单位工作紧密结合，把是否按规定实施政务公开作为评定文明窗口和文明单位的条件，做到相互促进，相互发展。
第二十四条 各单位、各部门要成立或明确相应的机构负责政务公开的实施和监督工作，根据本实施办法规定，结合单位和各部门实际，制定具体的实施方案，并认真组织实施。
第二十五条 本办法由市政府法制局、市监察局负责监督实施。对不履行政务公开义务的单位，由法制部门、监察部门依照相关规定责令其纠正、给予通报批评，并可对有关责任人给予相应的处分。
第二十六条 本办法由市政府法制局、市监察局负责解释，自2005年7月1日起施行。
