四川省广播电视管理条例
四川省人大常委会
四川省广播电视管理条例
四川省人民代表大会常务委员会
《四川省广播电视管理条例》已由四川省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议于1999年10月14日通过，现予公布，自公布之日起施行。
第一章 总 则
第一条 为发展广播电视事业，加强广播电视管理，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国家有关法律、法规，结合四川实际，制定本条例。
第二条 在四川省行政区域内设立和管理广播电台、电视台、有线广播电视台（站）及广播电视工程与设施，从事广播电视活动，均应遵守本条例。
第三条 广播电视事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。
第四条 各级人民政府应将广播电视事业纳入国民经济和社会发展计划，将广播电视事业经费纳入财政预算，并根据需要和财力逐步增加投入，保障广播电视事业发展。
各级人民政府应重点支持农村广播电视事业的发展，扶持少数民族和边远贫困地区发展广播电视事业。
第五条 县级以上人民政府广播电视行政部门负责本行政区域内的广播电视宣传、事业建设和行业行政管理工作。
公安、国家安全、信息产业、财政、建设、计划、工商、教育等行政部门应按各自职责，依法做好管理工作。
第二章 广播电台、电视台和有线广播电视台（站）
第六条 广播电台、电视台、有线广播电视台是指采编、制作并通过无线或者有线的方式播放广播电视节目的机构。
第七条 设立广播电台、电视台、有线广播电视台应具备国家规定的条件，并符合国家和省的广播电视事业建设规划和技术发展规划。
第八条 设立广播电台、电视台、有线广播电视台，由县（市）以上人民政府广播电视行政部门提出申请，经同级人民政府审查同意后逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准，方可筹建。
设立教育电视台，由设区的市和自治州以上人民政府教育行政部门提出申请，征得同级广播电视行政部门同意，经本级人民政府审查同意并逐级上报，经国务院教育行政部门审核，由国务院广播电视行政部门审查批准，方可筹建。
第九条 经批准筹建的广播电台、电视台、有线广播电视台，应当按照国家规定的建设程序报批，设计、施工和监理必须严格执行国家广播电视技术标准。
建成的广播电台、电视台、有线广播电视台在取得国务院广播电视行政部门发给的许可证后，方可制作、播放节目。
第十条 乡（镇）设立广播电视站，由所在地乡（镇）人民政府提出申请，经所在地县级人民政府广播电视行政部门审核同意后，报市（地）、州广播电视行政部门批准和省广播电视行政部门备案。
机关、学校、团体、企业、事业单位设立有线广播电视站，由县级以上人民政府广播电视行政部门审核同意，经省广播电视行政部门审批，报国务院广播电视行政部门备案。
第十一条 有线广播电视台（站）应按国家技术标准和有关规定确保播出质量，实行有偿服务，有线电视终端用户应当依照国家或省财政、物价部门的规定交纳费用。
第十二条 严禁任何单位和个人冲击广播电台、电视台和有线广播电视台（站），损坏广播电台、电视台和有线广播电视台（站）的设施设备，危害其安全播出。
第三章 广播电视传输
第十三条 省广播电视传输覆盖网，由传输广播电视信号的发射台、转播台（含差转台、收转台，下同）、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台（站）及有线广播电视传输网络等构成。
第十四条 广播电视传输应充分利用国家通信主干网和其他已建成的网络，避免重复建设。
新建省到县广播电视传输光缆干线，应按照国家信息化规划，经信息产业主管部门同意。
城市市区和县以下有线广播电视分配网，由县级人民政府广播电视行政部门按照国家有关规定组建和管理，形成专用网。新建分配网中的入户接点以上部分，须经信息产业主管部门统筹规划同意。
建立有线电视频道，设立网上播出前端和经营广播电视节目传送业务等，由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级上报省广播电视行政部门批准。
第十五条 同一城区只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网。有线电视站应按规划与区域性有线广播电视传输覆盖网联网。
广播电视传输覆盖网的工程设计、施工、安装，应按国家有关规定程序办理，并由具有相应资质的单位承担。
广播电视传输覆盖网工程竣工后，按职责分工，由广播电视行政部门和信息产业主管部门按规定组织验收合格后，方可投入使用。
城镇新建、改建、扩建有关工程应将有线广播电视传输网络建设纳入工程设计范围，其设计方案应征得广播电视行政部门的同意，具体实施按有关规定办理。
第十六条 广播电视播出机构有权自主选择有节目传输经营权的广播电视传输单位、企业为其传输广播电视节目信号。信号传输单位必须确保网络安全畅通和节目传输质量。
第十七条 设立发射功率在100瓦或100瓦以上的广播电视发射台、转播台，设立广播电视卫星上行站，设立广播电视微波站，由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级审核同意后，报国务院广播电视行政部门审批。
设立发射功率在100瓦以下的广播电视发射台、转播台，由县级以上人民政府广播电视行政部门逐级审核同意后，报省广播电视行政部门审批。
经批准设立的广播电视发射台、转播台、卫星上行站、微波站，应按核准的频率、功率、天线高度等技术参数工作，不得出租、转让核准的频率、频段，不得擅自改变各项技术参数。
第十八条 各级广播电视监测机构应加强对广播电视传输覆盖网各项技术参数使用情况和传输、播出节目质量进行监测。
第十九条 安装、使用卫星电视广播地面接收设施实行许可制度。具体管理按国务院《卫星电视广播地面接收设施管理规定》和有关规定执行。
第二十条 各级人民政府应加强农村广播电视传输覆盖网的建设，乡（镇）广播电视站实行县（市、区）乡共管，以县（市、区）为主的管理体制，逐步实现广播和电视、有线和无线共同覆盖。
第二十一条 广播电视发射台、转播台不得播放自办的电视节目和插播广告。
未经批准，任何单位和个人不得擅自利用有线广播电视传输网络播放节目。
第二十二条 有线广播电视台（站）开办视听点播业务，由县级人民政府广播电视行政部门提出申请，经省广播电视行政部门审核同意后，报国务院广播电视行政部门审批。
宾馆、饭店和其他单位通过有线电视网开办视听点播业务的，须向县级以上人民政府广播电视行政部门提出申请，报省广播电视行政部门审批。
第二十三条 广播电视传输覆盖网受国家法律保护，禁止任何单位和个人侵占、干扰、搭接或破坏。
禁止将转播台、乡（镇）广播电视站出租、转让或承包。
禁止任何单位和个人对广播电视节目制作、发射、传输、接收、监测等活动进行干扰、破坏。
禁止任何单位和个人侵占、干扰广播电视专用频率，窃取有线广播电视信号。
第四章 广播电视节目
第二十四条 广播电视节目由广播电台、电视台、有线广播电视台以及国家或省广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。
第二十五条 禁止制作、播放载有下列内容的节目：
（一）危害国家的统一、主权和领土完整的；
（二）危害国家的安全、荣誉和利益的；
（三）煽动民族分裂，破坏民族团结的；
（四）泄露国家秘密的；
（五）影响社会安定的；
（六）妨害社会公共利益的；
（七）宣扬淫秽、色情、封建迷信或暴力的；
（八）损害妇女、未成年人，特别是少年儿童身心健康的；
（九）诽谤、侮辱他人的；
（十）法律、法规禁止制作、播放的其他内容。
第二十六条 广播电台、电视台、有线广播电视台按照法律和有关规定采访、编辑、制作、播放节目，实施舆论监督，坚持正确的舆论导向；广播电视记者依法进行新闻采访、报道，受国家法律保护，任何单位和个人不得妨碍、干涉。
第二十七条 广播电视新闻应真实、准确、及时、公正。
禁止有偿新闻。
第二十八条 具备广播电视节目制作资格的经营单位制作电视剧时，应按规定向省以上广播电视行政部门提出申请，取得电视剧制作许可证后，方可制作。
电视台、有线广播电视台不得播放无电视剧制作许可证的电视剧。
民族自治地区可使用本民族语言文字制作、播放广播电视节目。
第二十九条 广播电台、电视台、有线广播电视台播放的境外电影、电视剧或其他广播电视节目，须经国务院广播电视行政部门或其授权的机构审查批准。
播放境外广播电视节目的时间与广播电视节目总播放时间的比例，按国务院广播电视行政部门规定执行。
第三十条 广播电台、电视台、有线广播电视台应按节目预告播放广播电视节目，确需更换、调整原预告节目的，应提前向公众告示。
第三十一条 广播电台、电视台、有线广播电视台播放广告，必须遵守《中华人民共和国广告法》等法律、法规，并按有关规定播放公益性广告。
广播电台、电视台、有线广播电视台播放广告，不得超过国务院广播电视行政部门规定的时限，不得随意中断节目插播广告，并保持节目的完整性。
禁止以新闻报道或调查采访的形式发布广告。
第三十二条 在四川省行政区域内举办广播电视节目集中交流、交易活动，应经省以上广播电视行政部门批准。
第五章 法律责任
第三十三条 违反本条例第十二条规定，破坏广播电视设施，危害广播电台、电视台、有线广播电视台安全播出的，县级以上人民政府广播电视行政部门责令其停止违法活动，并处2万元以下的罚款；造成损害的，侵害人应当赔偿损失。
第三十四条 违反本条例第十五条第二款、第十九条规定，未经批准擅自施工、安装广播电视传输覆盖网或擅自安装卫星电视地面接收设施的，县级以上人民政府广播电视行政部门可没收其从事违法活动的工具、设备，责令其停止违法活动，对个人并处5000元以下，对单位并处2
万元以下的罚款。
第三十五条 违反本条例第二十二条规定，擅自开办视听点播业务的，由县级以上人民政府广播电视行政部门没收点播设备和违法所得，并处1000元以上5000元以下的罚款。
第三十六条 违反本条例第十四条第四款、第二十三条规定的，县级以上人民政府广播电视行政部门可没收违法所得，对个人处1000元以下罚款，对单位处2万元以下罚款；对窃取有线广播电视信号的，并可没收接收装置。
第三十七条 违反本条例第二十五条规定，由县级以上人民政府广播电视行政部门依法给予行政处分，并处2万元以下罚款；情节严重的，由原批准机关吊销许可证；违反治安管理规定的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 违反本条例第二十七条规定，制作、播放有偿新闻的，由省或市（地）、州人民政府广播电视行政部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一至二倍的罚款。
第三十九条 违反本条例第三十一条第二、三款的规定，由省或市（地）、州人民政府广播电视行政部门没收其违法所得，并处违法所得一至二倍的罚款。
第四十条 广播电视行政部门工作人员在广播电视管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的，由有权单位给予行政处分。
第四十一条 阻碍广播电视行政执法人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚。
第四十二条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十三条 本条例自公布之日起施行。
1999年10月14日
民国初年户籍制度变迁研究——行政立法的社会效应浅析
窦希铭
摘要：户籍制度是一个社会最基本的社会制度，是国家对基层社会控制的重要工具。中国古代社会，人口和土地是国家的重要资源，户籍制度是控制人口和土地资源的重要手段，因此中国古代历代政府十分重视户籍的管理和制度的完善。制度必须适应需求，如果制度不能适应经济社会的需求，不能有效促进社会的发展，必然为时代所抛弃。清末民初，中国的国内危机四伏，内忧外患严重，晚清政府的统治摇摇欲坠，在一些开明人士的倡导下，晚清政府开始注重学习西方，推行宪政、进行变法。而当时户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的，而变革的主要驱动力即在于商品经济的发展和社会的变化，需要新的制度以适应时代的需求。本文试图将民国初年的户籍制度的变革与社会转型结合起来进行考察，分析变革的原因及意义，进而简要讨论行政立法在社会发展过程中的社会效应。
关键词：民国初年 户籍制度 行政立法 社会效应
一、民国初年户籍制度简介
中国古代户籍制度与底层民众的生活息息相关，是国家资源配置与社会控制的重要制度，往往与土地制度、赋役制度等结合在一起，不同的时代有不同的制度需求，户籍制度随着土地制度，赋役制度的变化而变化。户籍制度在中国起源较早，发展较完善。据甲骨文记载可知，在商代就开始了人口登记制度，即称之为“登人”或“登众”（摘自：周自强:《中国经济通史•先秦经济卷》[M].，北京:经济日报出版社，2000），发展至汉代，已形成一套较为严密的户籍制度，不仅要在户籍簿上注明户主的居住地址、年龄、相貌，而且要注明职业，财产状况，如《居延汉简甲编》第37 简记载宋买的户籍簿：“长安有利里，宋买，廿四，长七尺二寸，黑色”（摘自：中国社会科学院考古研究所编:《居延汉简甲乙篇》，北京：中华书局，1980）。中国古代政府之所以强调户籍制度，在于户籍制度是政府有效控制人口和土地等资源的工具，是国家赋役的重要依据。
应该说在中国历史上，户籍制度一直以来变化不小，但是渐进近代，随着1840年鸦片战争以后国内外环境的改变，中国户籍制度发生了剧烈的变化，即自清末试图实行宪政而开始的一系列户籍制度的变迁。
（一）清末户籍法律的变革
清末，国内危机四伏，农民起义不断发生；国内各帝国主义国家的政治、经济和文化已得到迅速发展，中国长期以来奉行的闭关自守的国策被他们的船坚利炮击的粉碎。晚清制度为了挽救自己摇摇欲坠的统治，开始进行变法图强。户籍制度的变革就是在这样的情形下发生的。1911年，晚清政府在考察欧美各国之后，认识到“宪政之进行无不以户籍为依据，而户籍法编订又必由民法与习俗而成”（摘自：公安部户政管理局编：《清末至中华民国户籍管理法规》，“民政部编订户籍法奏折”，群众出版社1996年版，第3页）， 在参考东西各国之良规的基础上制定了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。
该法规共八章、184条，其内容可分为户籍的管理、人籍、户籍、罚则四个部分。该部法规的主要特点在于：首先，将户籍吏、户籍局置于法规的第一章和第二章，突出了户籍管理机构的地位，反映了政府在观念上仍视户籍为管理人口统制的手段，强化户籍统制功能。其次，法规区分了人籍和户籍。人籍主要是关于个人出生、死亡、婚姻、继承、国籍等比较个人化的信息资料，户籍则是以家庭为单位，关于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息资料。法规将表现欧美个人主义的个人身份证书和体现中国家族主义的传统户籍相结合，剔除了传统户籍中资产登记项目。户籍开始成为传递人口信息、个人私权保障的工具，而不再纯粹是国家管制人口的工具。再次，法规既规定了民众有呈报户籍之义务，也规定了民众对户籍吏处置不当行为有提出诉讼抗告的权利，将权利与义务统一起来，废除了以往民众只是义务载体的陋习。
但是，《户籍法》制定后未及颁布，晚清政府便灭亡了，《户籍法》随之搁浅。因此，晚清政府户籍制度实际上仍沿袭了清中后期的保甲制度的一些做法，将人户“编牌入甲”。不过与保甲制度不同的是，清末编查人户的机构是警察机关 。产生这一变化的原因是，随着国门洞开，一些维新改良人士提出了建立西式警察的主张，并提出了警察机构的职责主要有三大项：维持治安、清查户口、整顿街道。将保甲户籍改造为具有近代意义的警察制户籍，使清末户籍改革的另一重要功绩。但它仍然是强调对人户的控制，强调户籍的治安功能。总之，清末户籍立法对民国乃至台湾地区和内地户籍制度产生了重要的影响。
（二）北洋政府时期的户籍法律制度
北洋政府时期，军阀混战，未颁布单行的户籍法规，只颁布了《警察厅户口调查规则》（1915年）、《县治户口编查规则》（1915年）、《京兆各属户口编查单行细则》（1916年）等条例。这些条例一方面承继了晚清《户籍法》所确立的个人主义与家族主义相结合的原则，规定清查事项主要有姓名、年龄、男女之别及已未嫁娶有无子女、籍贯、居住处所及年限、职业、教育程度、盲哑疯癫及其他残疾、户内人口对于户主之称谓等；另一方面，由于战乱，因而更注重对年界20岁到40岁之壮丁、曾受刑事处分者、素行不正或形迹可疑者、户内杂居多数非家属人者的编查。同时将封建时期的保甲制度与近代警察制度结合起来，进一步发展了清末确立的警察户籍制度。与晚清户籍制度相比，北洋政府的户籍制度更强调警察的监控作用。北洋政府无论是户口调查之监督还是具体的户口调查事务均由警察机关负责。甚至是县治的户口编查，也只是在警察机构不完备的情况下适用。并且，即使适用，户口编查长也只有在没有设警察、保卫团的地方，才由本地方的图董、村正等职务或公正绅士充任（参见1915年《县治户口编查规则》，第1条，第7条）。北洋政府的这种规定大概与当时政局动荡、战乱有关。
（三）南京国民政府的户籍法律制度
南京国民政府成立以后，认为“户籍法与清查户口，及推行地方自治，皆有密切关系。……为训政时期初步最要工作。”（摘自：谢振民：《中国民国立法史》（上册），中国政法大学出版社2000年版，第507页）在推行乡自治的基础上，参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1934对该法修正，并于同年施行，1946年对该法进行了第二次修正，并公布并施行。该法分通则、籍别登记、身份登记、迁徙登记、变更登记、登记申请、罚则、附则，共八章61条。与晚清的《户籍法》相比，具有把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度、确立了“以户立户”的编户原则等。不过，在实践中，南京国民政府《户籍法》并未得到很好实施。由于南京国民政府处于与共产党及其进步力量对峙时期，国民政府将“防盗”、“防匪”放在首位，先后颁布了《保甲条例》（1937年）、《县保甲户口编查办法》（1941年）等。这些条例虽是以《户籍法》为基础，但实际上破坏了户籍管理形式统一、平等，保障私权的原则。总的来说，南京国民政府实际实施的户籍制度与保甲户籍制度无异，与以往历代尤其是明清两代保甲户籍并无多少差别，都是通过保甲连坐的办法强化对民众、乡村的控制。
二、作为户籍管理的行政立法引起的社会效应
在传统社会之中，每一个人都是以户籍身份存在于国家之中，人户与国家之间，是一种束缚与被束缚的单向性关系，人户身份转换的可能性微乎其微。户籍就像一张无形的网，将普通大众牢牢的束缚着。这一情形随着商品经济的发展、户籍赋役功能的逐步弱化而开始发生变化。尤其是清末民初，在中国的被西方列强强行打开之后，传统社会自己自足的自然经济遭到彻底破坏，19世纪后半叶出现了资本主义经济形态。社会经济结构的变迁导致传统户籍网络的破坏，为各种利益集团队的出现提供了条件，也使得建立在传统户籍基础上的社会与国家的关系发生了急剧变化。
顺应这一历史潮流，晚清政府起草了历史上第一部户籍单行法规。这部法规虽然没有颁布，但它打破了传统户籍理念，解除了封建社会长期束缚在人们身上的户籍绳索，为民国户籍法律体系的构建奠定了基础，为近代城市化发展、人口流动提供了比较畅通的渠道。
（一）清末民初户籍制度变革促进了城市化和城市近代化的进程
所谓城市化，是指城市人口规模不断扩大、城市数目日益增加的过程，也是城市近代化的过程。与西欧城市的发展不同，我国古代城镇体系早在春秋战国时期就已初步形成，并一直延续到封建社会。在城市的形成和发展过程中，社会分工的发展和商品经济的繁荣并没有起决定性作用，真正起关键作用的是统治阶层的政治、军事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素产生，因而户籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市场的设置须依户口之众寡而定，城市大小规模在一定程度上也会受到户口之多寡的影响。其次，对于城市居民，尤其是工商业者而言，户籍身份是成为城市居民，并获得合法经营的条件。如宋代实行城乡分治，城市居民均被划分为坊郭户，以区别乡村民户。坊郭户市城市居民获得封建国家许可在城市居住、生存的前提。因此坊郭户也要依资产评定户等，按户等高低承担封建服役科配。
清末民初户籍制度变革之后，户籍成为保障人们私权的载体，而不再是束缚人身的绳索。农民可以离开土地，四处寻找生活。城市居民，尤其是工商业者，也可以有一定的自由而流动经营。城乡之间、城镇之间真正互动起来了，这一切都有助于推动城市化的进程。传统城市逐渐向近代化方向发展，城市规模、城市数量以及城市的职能都发生了显著变化。
另外一点，中国近代化城市的迅速崛起与国门洞开，通商口岸的设立、近代工矿业的发展、交通运输结构的改变不无关系。但在这一过程中，人口流动也具有重要作用，二者是互为因果的关系。
笔者认为，在封建户籍制度下，人户的流动是被禁止的。“流民”，无论是哪种情形，一般都被称为逃户、亡户或浮户等（摘自：陆德阳：《流民史》，上海文艺出版社1997年版，第1——9页），是法律惩治的对象。进入近代以后，户籍制度的变革，解除了对人身的束缚，才使人口的流动变为合法，从而为广大农民流入城市提供了法律保障，进而推动了城市化的进程。因此，从这个角度来看，可以说是清末民初户籍制度的变革直接或间接地促进了中国城市化进程。
（二）清末民初户籍制度变革为近代市民群体的产生提供了条件
近年来，学者们对近代中国市民社会问题的讨论如火如荼。如金兰、罗威廉等西方学者运用“市民社会”或“公共领域”的概念和方法，通过对近代中国某个城市活地区作个案研究，论证：“中国清代和民国时期，存在着某些鱼市民社会 （但不完全相同）的现象”，并“称之为‘公共领域’”。而孔飞力、黄宗智等则持反对意见，认为中国历史上“缺少一套足以资助公民社会赖以发展的政治或文化条件。如果一味刻板地套用欧洲的理论构建，我们得到的不只是‘虚假的现代化’，甚至还会得到‘自由主义萌芽论’，亦即‘资本主义萌芽论’在政治上的翻版，而此一概念不过发轫于亟欲表明‘中国也有’的心结。”（摘自孔飞力：“公民社会与体质的发展”，载《近代中国史研究通讯》第13期，第82页、第84页）中国学者则从中西文化、中西历史的比较角度出发，辨析近代中西市民社会和公共领域的差异，概括近代中国市民的状况和特点，形成以萧功秦、杨念群等人伟代表的“文化派”或“思想派”；或是运用公共领域和市民社会的理论框架对中国近代史作实证研究和探讨，主要运用商会史研的丰富史料和大量成果，论证具有中国特色的近代中国“公共领域”和“市民社会”，形成以马敏、朱英等人伟代表的“商会派”或“施政派”。陶鹤山认为，“无论是中国学者还是外国学者，之所以在市民社会问难题上无法进行深入的研究，关键在于对组成市民社会的主体研究不够，因为常常纠缠不清，无法形成一个共识”。因此，陶鹤山通过对市民群体的研究，得出近代中国曾出现一个雏形的市民社会的结论（陶鹤山：《市民群体与制度创新》，南京大学出版社2001年版，第20页）。
对于上述观点，笔者不敢妄加评论，也无意于此。从“市民社会”概念的历史渊源来看，市民社会实际上就是指“对应于政治国家的社会公共生活领域，是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。”构成这些民间组织和团体的成员，主要来源于“从中世纪的农奴中产生了出气的城关市民，从这些市民等级中发展出最初的资产阶级份子。”（中共中央马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第252页）但在中国，城市化道路与西方不同，市民群体的构成与产生方式也与欧洲市民等级构成和产生方式不一样。中国近代城市居民成分复杂，不像近代欧洲那样可以简化为典型的两大对抗阶级——资产阶级和无产阶级，除此外，其余阶级都是出于次要的依附的乃至行将被消灭的地位。中国近代城市居民既有为政府部门工作的大小官僚；也有工人、脚夫、会党、无业游民、娼妓、江湖术士等城市贫民阶层；还有工商资本家，小业主，学生等。在这些人群中，有的学者仅把资本家阶层、新知识份子阶层、城市中小阶层等城市精英阶层列为市民群体。
随着近代工业的发展，产业工人人数不断扩大，逐步成为中国新的生产力的代表，在“五四”运动中能够独立跃上中国的历史舞台，成为中国新民主主义革命的领导者。
虽然近代市民群体是与近代城市相伴而生，是历史发展的产物。但在这一发展过程中，清末民初户籍制度的变革为其产生、发展提了一条畅通的渠道。如前所述，户籍制度变革不仅解除了人身束缚，使人户身份转换在一定程度上得以自由、合法的进行。同时也打开了城门，拆除了城墙，使城与城、城与乡之间封闭走向开放，静止的社会走向动态。传统户籍固守的“工农士商”的身份与职业发生了质的变化，封建官僚、买办、士绅向资本家转换；而破产农民、手工业者向近代雇佣工人转换，新的市民群体应运而生。他们与以帝王将相、皇亲国戚、商人、手工业为主体的传统市民在性质和内容上都有很大的不同。他们可以自由迁徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被户籍捆绑在土地上“死徙无出乡”，斩断了由传统户籍保有的与土地的联系，也基本上摆脱了传统户籍反映的封建宗法制度以血缘关系为基础的等级差序人际关系，而以工作、职业、居住关系为纽带结成非血缘人际关系，这应该是城市意识的产生基础。他们居住在城市拥挤、狭小的空间，不同于传统的村舍结构，基于于自身利益密切相关的公共卫生、交通、治安，移籍公共设施的维护等问题，市民自觉或不自觉地产生一种市政参与意识和市政管理意识（焦润民：“中国近代市民社会的崛起于文化选择”，载《沈阳师范学院学报》1999年第1期）。总之，正是清末民初户籍制度的变革，改变了传统户籍制度的理念，户籍开始成为国家掌握人口信息，推行宪政的依据，而不再以控制人口、禁锢人身为己任。户籍制度变革使人身获得了极大的解放，为社会结构的分化、新阶层的兴起提供了一个中介——由市民群体构成的雏形的市民社会，它成为制约国家权力，制衡国家政权的社会实体的胚胎。传统社会中国家对地方基层严密控管的关系划上一个句号。
（三）清末民初户籍制度变革的负面效应
根据马克思主义的唯物辩证观，任何事物都是一分为二的。清末民初户籍制度变革虽然促进了城市近代化进程，但也为城市和农村带来了一些负面效应。
首先，从城市来看，随着人口流动渠道的畅通，人们涌入城市，城市人口骤增，给城市造成了巨大压力，引发了种种城市问题。如随着人口密度不断上升，城市建筑密度增高、交通拥挤、公共卫生差、治安混乱等。大量农民流入城市形成庞大的产业后备军，冲击了劳动力市场。劳动力供过于求，资本家雇佣条件苛刻，工人收入难以糊口，城市上层与下层的贫富差距日愈加大，冲突也日愈增多。同时大量廉价的劳动力的存在，影响了资本家改善生产经营条件，提高带工业技术有机构成的积极性。因为“工人工资低廉，又是手工制造比使用机器更便宜 ”，从而也影响了城市近代化、工业化的进程。与此同时，城市近代化步履缓慢，又造成就业不充分，大量失业人群被迫寻找各种可以户口的职业，不仅造成职业结构畸形，而且使娼妓业、跳舞业、按摩业、擦背业、看相业等下等职业发达。此外，流入城市的多以男性为主，造成城市男女比例构成不平衡等（池子华：《中国近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150页）。
其次，从农村来看，人口流动也冲击了农村社会。一是地主、富农等农村资产者离开农村，投资近代工商业，使得注入农业生产的资金减少，农业生产条件诸如劳动工具、种子、土壤等得不到改善，造成农业经济衰退。二是流入城市农民大都是青壮年——农村主要劳动力，影响了土地的开发利用，导致大量耕地荒芜。
总的来说，清末民初户籍制度变革所带来的社会效应是多方面的，既有积极的，也有消极的。但总体上，积极效应要多过消极效应，因为户籍制度变革毕竟为近代社会的转型提供了有利条件，促进了城市化的进程，所带来的消极效应不过是临产前的阵痛。
小 结
立法，无论是在哪个社会时期，只要有立法行为的存在，都是作为一种特殊的社会调整手段，在不同的时期具有不同的社会作用。中国古代，甚至到了清末民初，立法只是社会调整的一种手段，但是很难说得上是重要手段。但是，无论如何，到了清末民初，统治者选择了这样一种方式——从经验来看，最受大众接受的方式，来推行统治政策，这无论如何是个进步。谈到户籍的改革问题，户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有某一国公民身份之外，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。所以，在特定的历史时期，统治者也肯定看到了户籍的这些功能，而通过立法这种形式来加以推广。但是，在诸多可以选择的方式之中为什么选择立法来达到这样的社会作用，这无疑是一个值得研究的问题，更何况是行政立法。研究这个问题对我们现代研究户籍制度都有很大的借鉴意义。比如，关系民众的法律的立法主体应该是谁，直接民主和代议制民主如何在这个过程中实现协调？民国初年的户籍立法对人口调整问题的“深度”是否合适，这个标准是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，无力论及，虽说小结，亦无结论，抛砖引玉而已，求教方家。
