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重庆市养犬管理暂行办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-11 05:26:55  浏览:9638   来源:法律资料网
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重庆市养犬管理暂行办法

重庆市人民政府


重庆市人民政府令第208号



《重庆市养犬管理暂行办法》已经2007年10月25日市人民政府第110次常务会议通过,现予公布,自2008年3月1日起施行。





市 长



二○○七年十一月十四日









重庆市养犬管理暂行办法



第一章 总 则



第一条 为规范养犬行为,保障公民人身健康和安全,维护社会公共秩序和市容环境,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 在本市行政区域内养犬、从事犬只经营以及相关管理活动,适用本办法。

军用、警用犬只以及科研实验用犬只等特种犬只的管理不适用本办法。

第三条 养犬管理实行养犬人自律、社区管理、政府监管、社会监督相结合的原则。

第四条 养犬实施分区管理。区县(自治县)人民政府根据实际情况,可以将本行政区域内的全部或者部分城区划为重点管理区,其他地区为一般管理区。重点管理区的具体范围,由区县(自治县)人民政府划定并公布。

第五条 区县(自治县)人民政府负责本办法的组织实施,并建立由公安、市政、兽医、卫生、工商等有关部门组成的养犬管理协调工作机制,实施执法联动。

公安部门是养犬管理的行政主管部门,兽医、卫生、市政、工商、物价、财政等部门按照各自职责,共同做好养犬管理工作,村(居)民委员会、业主委员会和犬业协会等有关组织,协助做好养犬管理工作。

第六条 养犬人的合法权益依法受保护。但养犬人必须依法养犬、文明养犬,不得损害他人的合法权益。



第二章 犬只免疫和登记



第七条 一般管理区饲养犬只实行狂犬病免疫制度,犬只未经免疫,不得饲养。重点管理区饲养犬只实行狂犬病免疫、犬只登记制度,犬只未经免疫、登记,不得饲养。

第八条 兽医部门应当按照便民原则,定期组织动物诊疗机构到城市社区、住宅小区、农村地区提供犬只狂犬病免疫服务,并发放免疫证明。

兽医部门统一规定的犬只狂犬病免疫服务及所用疫苗,由所在区县(自治县)人民政府统筹解决费用。

第九条 重点管理区饲养犬只,养犬人应当自饲养之日起15日内,携犬到所在地公安部门指定地点办理养犬登记。

办理养犬登记,应当提交如下资料:

(一)养犬登记申请表;

(二)养犬人的本市常住户口或者暂住证明;

(三)合法、有效的犬只免疫证明。

从境外进口的犬只,还须具有出入境检验检疫机构出具的入境动物检疫证明。

第十条 公安部门应当在接到养犬申请之日起5日内,对养犬人提交的申请及相关证明进行审核。符合条件的,及时发放养犬证(犬牌)。不符合条件的,不予登记,并书面告知其理由。

需要进一步核实或有其他特殊情况的,经单位负责人同意,可以延长10日办理,并向养犬人书面说明理由。

第十一条 犬只登记包括下列内容:

(一)养犬人姓名或者单位名称、地址、联系方式;

(二)犬只品种、照片、主要体貌特征;

(三)犬只免疫情况;

(四)养犬证(犬牌)发放时间;

(五)其他应当记载的事项。

第十二条 养犬登记有效期为一年。期满需要继续养犬的,养犬人应当在有效期届满30日前,持有效犬只狂犬病免疫证明到所在地公安部门指定地点申请办理延续手续。

第十三条 养犬人有下列情形之一的,应当持养犬证(犬牌)到所在地公安部门指定地点办理变更、注销手续:

(一)养犬人的姓名、地址、联系方式变更的,应当自变更之日起30日内办理变更登记;

(二)饲养的犬只出售或者赠与他人的,原养犬人、购犬人或者受赠人应当在30日内办理变更登记;

(三)饲养的犬只死亡或者失踪的,养犬人应当自犬只死亡或者失踪之日起15日内办理注销登记;

(四)养犬人放弃所饲养犬只的,应当将犬只送交犬只收容留检场所,并在送交之日起15日内办理注销登记。

养犬证(犬牌)遗失的,养犬人应当自遗失之日起15日内到公安部门申请补发。

第十四条 重点管理区养犬应当按年缴纳管理服务费。具体标准由市价格行政主管部门会同市财政部门另行制定,并向社会公布。

饲养绝育犬的,减半收取管理服务费;盲人饲养导盲犬和肢残人员饲养扶助犬的,免收管理服务费。

第十五条 管理服务费作为政府非税收入纳入同级财政预算,实行收支两条线管理。各部门养犬管理所需工作经费,纳入同级财政的部门预算。

第十六条 管理服务费主要用于犬只管理、犬只狂犬病免疫等支出。管理服务费收支情况向社会公布。

  

第三章 养犬行为规范



第十七条 养犬人应当按照国家相关规定定期为犬只接种预防狂犬病疫苗,还应当防治犬只的其他疫病。

对有兴奋、狂暴、流涎、具有明显攻击性等疑似狂犬病症状的犬只应当及时进行捕杀,并及时报告当地兽医部门。

第十八条 饲养犬只应当遵守下列规定:

(一)不得携犬进入机关、医院、学校、体育场馆、博物馆、图书馆、影剧院、商场以及设有犬只禁入标识的公园、风景名胜区等公共场所;

(二)不得携犬乘坐除小型出租汽车以外的公共交通工具;携犬乘坐小型出租汽车时,应当征得驾驶员同意;携犬乘坐电梯的,应当将犬装入犬袋、犬笼,或者怀抱、戴嘴套;

(三)重点管理区域内携犬出户的,犬只必须挂犬牌、束犬链,犬链长度不得超过1米,并由成年人牵领;

(四)饲养烈性犬、攻击性犬的,必须在住所外显著位置张贴警示标牌;携烈性犬、攻击性犬出户的,除遵守本条相关规定外,还应当将犬只装入犬笼或者为犬只戴嘴套;

(五)不得虐待、遗弃饲养犬只;犬只死亡的,养犬人不得随意丢弃,应当及时进行无害化处理;

(六)犬只在公共场所产生的粪便,养犬人应当立即清除;

(七)饲养犬只不得干扰他人正常生活,不得放任、驱使犬只恐吓、攻击他人;犬吠影响他人休息的,养犬人应当采取措施予以制止;

(八)犬只给他人造成伤害的,养犬人应立即将伤者送医疗卫生机构诊治,依法承担疾病预防和医疗费用并依法承担赔偿责任。



第四章 犬只经营规范



第十九条 以营利为目的、在固定场所从事犬只养殖、交易等经营活动的,应当依法办理工商注册登记,并自工商登记之日起30日内到所在地区县(自治县)公安部门备案。

第二十条 从事动物诊疗活动的单位和个人,应当遵守法律、法规,遵守职业道德,建立健全病例档案制度和诊疗制度。严禁为养犬人开具虚假免疫证明。

第二十一条 从事犬只养殖、交易等经营活动,应当遵守下列规定:

(一)场所应当符合国家规定的防疫条件;

(二)养殖、交易场所不得设在住宅小区、商住楼以及其他人口密集区域;

(三)记载养殖、交易犬只的品种、数量和流向,并向所在地区县(自治县)公安部门备案;

(四)除免疫、诊疗、配种和交易外,不得将所养犬只带出饲养场所;

(五)发现犬只染疫或者疑似染疫的,应当立即向当地兽医部门报告,并监护好现场,不得转移、出售和屠宰。



第五章 监督管理



第二十二条 区县(自治县)人民政府负责本办法的组织实施,可以在重点管理区内规定禁止遛犬的区域和时间,并设立标识;在重大节日或者举办重大活动期间可以规定临时禁止遛犬的区域和时间,并设立标识。

第二十三条 公安部门应当履行下列监督管理职责:

(一)依法实施养犬登记,对养犬人遵守登记制度的情况进行监督检查;

(二)受理有关养犬的投诉,及时调处治安纠纷,查处违反本办法规定的养犬行为。

第二十四条 兽医部门应当履行下列监督管理职责:

(一)依法对犬只的免疫、诊疗服务、传染病预防监控进行监督管理,督促养犬人对所养犬只进行免疫、防疫消毒和无害化处理;

(二)对疑似患有狂犬病的犬只及时进行采样诊断;

(三)向社会公布烈性犬、攻击性犬只种类;

(四)协助当地政府确定狂犬病疫点疫区和疫情扑灭。

第二十五条 工商部门应当依法为从事犬只经营活动的单位和个人办理工商注册登记,依法查处无照经营行为。

第二十六条 卫生部门应当做好人用狂犬病疫苗注射、狂犬病患者诊治和狂犬病疫情的监测、报告、调查处理工作,开展预防狂犬病卫生知识宣传,制定对被犬只咬伤人员的及时、无条件救助制度。

第二十七条 市政部门应当做好对街巷占道销售犬只等影响市容环境卫生行为的查处工作,及时清理或者督促养犬人清理犬只排泄物。

第二十八条 村(居)民委员会、住宅区业主委员会,可以召集村(居)民会议、业主大会或业主代表大会就文明养犬、准养犬种、饲养犬只数量、爱护清洁卫生、遛犬区域和时间等事项依法制订养犬自律公约,并监督实施。

第二十九条 任何单位和个人有权对违法养犬行为进行批评、劝阻,并可向相关部门举报、投诉。相关部门应当公布举报、投诉电话,并及时处理举报、投诉事项。

第三十条 对正在伤人的犬只,任何人可就地捕灭。

经公安部门依法确认有一次伤人记录的犬只,不得再在重点管理区内饲养。养犬人应在15日内到公安部门办理注销登记。

有条件的养犬人,可以为所养犬只办理犬只相关责任保险。

第三十一条 区县(自治县)人民政府应当鼓励民间组织、志愿者救助流浪犬只,建立犬只收容留检场所,确定捕捉流浪犬只的机构,公布其联系电话。

对收容的犬只,7日内通知养犬人认领;不能查明养犬人、逾期无人认领或者养犬人拒不认领的,按无主犬只处理。



第六章 法律责任

  

第三十二条 饲养未经免疫犬只的,由公安部门责令限期改正,重点管理区内处500元以上1000元以下罚款,一般管理区内处100元以上500元以下罚款;逾期不改正的,收容犬只。

第三十三条 重点管理区内未经登记擅自养犬的,由公安部门责令限期改正;逾期不改正的,收容犬只,并处200元以上1000元以下罚款。

第三十四条 不按本办法规定办理养犬登记延续、变更、注销手续或者养犬证遗失逾期不补办的,由公安部门责令限期改正;逾期不改正的,处100元以上500元以下罚款。

第三十五条 不按本办法规定缴纳管理服务费的,由公安部门通知补交。逾期不补交的,每日按收费总额的万分之五加收滞纳金。

第三十六条 违反本办法第十八条第(一)项至第(五)项规定的,由公安部门予以警告,并处100元以上1000元以下罚款;情节严重的,收容犬只。

违反本办法第十八条第(六)项规定的,由市政部门处以50元以上100元以下罚款。

违反本办法第十八条第(七)项规定的,由公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定予以处罚。涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

违反本办法第十八条第(八)项规定不及时将伤者送医疗机构诊治的,由公安部门责令限期改正;逾期不改正的,处500元以上1000元以下罚款。

第三十七条 从事犬只经营活动,不向公安部门备案或者报备事项不实的,由公安部门责令限期改正;逾期不改正的,并处500元以上2000元以下罚款。

第三十八条 伪造、变卖或者出具虚假免疫证明、养犬证(犬牌)的,由兽医部门、公安部门按职责处2000元以上5000元以下罚款;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

第三十九条 违反本办法第二十一条第(一)项规定的,由兽医部门按有关规定予以处罚。

违反本办法第二十一条第(二)项规定的,由公安部门责令限期改正,逾期不改正的,处2000元以上5000元以下罚款。

违反本办法第二十一条第(三)项规定的,由公安部门责令限期改正,逾期不改正的,处1000元以上3000元以下罚款。

违反本办法第二十一条第(四)项规定的,由公安部门处200元以上1000元以下罚款。

违反本办法第二十一条第(五)项规定的,由兽医部门按照相关规定予以处罚。

第四十条 犬只给他人造成伤害的,由公安部门对养犬人予以警告,并处500元以上1000元以下罚款。

违反本办法第三十条第二款规定在重点管理区内饲养有伤人记录犬只的,由公安部门责令限期改正;逾期不改正的,收容犬只,并处500元以上1000元以下罚款。

第四十一条 公安部门收容的犬只,统一送犬只收容留检场所处理。

第四十二条 相关管理部门及其工作人员,应当依照法定程序和权力积极履行管理职责,文明执法。执法人员有下列行为之一的,由其所在单位、上级主管部门或者监察机关给予行政处分,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

(一)不依法履行职责或者相互推诿的;

(二)不按规定登记或者故意拖延的;

(三)对群众举报不及时处理的;

(四)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第四十三条 因养犬发生纠纷的,当事人可以向人民调解委员会申请调解,也可以依法向人民法院提起诉讼。

第四十四条 当事人对行政机关具体行政行为不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。



第七章 附 则



第四十五条 公安部门按照合法、高效、便民原则,可以委托街道办事处、乡镇人民政府或者村(居)民委员会办理养犬登记、收取养犬管理服务费。

第四十六条 本办法自2008年3月1日起施行。


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  无论是否已经明确意识到,我们在事实上已经进入德国社会学家贝克所说的“风险社会”。随着环境污染、生态危机、食品安全等等与现代技术相伴的风险不断发展并在全球范围内引起广泛关注以来,风险防范上升为现代政府的一项重要任务。如何以法律手段防控各类风险也由此成为摆在各国立法者、法学研究者和法律实务者面前的重要课题。

  从规范法学角度研究风险规制的相关讨论,主要关注停留在法律技术层面。在这个层面展开的研究当然有其重要意义;却存在视域盲点,即对风险规制的社会和历史背景欠缺整体把握与宏观视野,无法充分理解风险防范作为目的和任务进入行政法规范体系这一转变本身的重大意义。这种视域盲点使得一些“只见树木不见森林”的具体“对策”很容易落入顾此失彼的陷阱或左右为难的困局, [1]在尝试“就事论事”地应对风险之时,忘记了行政法规范体系的独特功能及相应的制度技术局限;在最糟糕的情形下,甚至可能完全忽略风险规制与行政法治之间的内在紧张,行走于自相矛盾的险地而浑不自觉。

  鉴于此,本文试图超越既有的技术性争议,审视防范风险的规制目标进入行政法体系这一重大转变本身,揭示出风险预防原则种种适用问题其实折射了风险社会背景下传统行政法治理念所遭遇的挑战,以此探求妥善处理风险规制与行政法治理念的紧张关系的制度技术,并探索行政法进一步更新的可能。

  一、风险规制作为政府任务的兴起

  风险始终与人类生活相伴。可以合理地想象,我们远古祖先曾在丛林或原野里穿行,戒备着可能出现的狂风暴雨或虎豹豺狼,或者像现代人一样担心着干旱、洪涝、疾病流行等。然而,研究表明, [2]无论是古代罗马还是传统中国, “传统文化中并没有风险概念,因为他们并不需要这个概念”, [3]古人用“运气、命运、天意或神意”之类语词表达现代人所谓的“风险”——人类并不自以为可以掌控“命运”,但自以为可以管理“风险”。在这个意义上,风险概念是现代社会所特有概念,它与现代社会中人类试图掌控未来的态度及相应实践的意外后果相关。因此,当我们在古罗马法上找不到风险防范的原则和规则时,不应当觉得奇怪。——事实上,风险预防原则直到最近二十余年才在政府规制领域引起广泛关注。

  尽管有研究者将风险预防原则 [4]的雏形追溯到20世纪70年代德国环境法上的“风险预防”(Vorsorgeprinzip)要求, [5]但毫无疑问的是,风险预防原则之引人瞩目,是因其近年来在有关环境保护的国际协定、公约、宣言和决议中迅猛发展。 [6]研究表明,“1990年以后通过的所有关于环境保护的国际法律文件几乎都规定了”风险预防原则, [7] 以至于有学者声称风险预防原则具有“国际习惯法”的地位。 [8]实际上,风险预防原则的运用既不限于环境风险防范领域也不限于国际法层面,而是同时广泛地影响许多国家的国内立法及司法实践,并波及食品卫生、职业安全等环境保护以外的风险防范领域。 [9]有许多国家的判例或立法并不直接使用“风险预防原则”这一术语,却同样体现了风险防范的基本精神。如美国铅业协会诉环保署一案 [10]的判决宣称“环保署必须等到能够结论性地证明特定影响对健康有害才能采取行动,这种观点与法律的预防导向不符。……管理者做出必要决定时,国会允许其出于谨慎的目的而犯错。”再如,我国2009年颁行《规划环境影响评价条例》第21条规定,“依据现有知识水平和技术条件,对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能做出科学判断的”,审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见。这应该是我国第一次在国内立法中运用风险预防原则, [11]——但这一“零的突破”似乎并未引起我国理论界、实务界以及一般大众多少关注。 [12]

  以公法的视角看来,实证化的风险预防原则,其内容的实质是一种授权,即立法者授权政府在国民面临不确定的威胁时,不顾科学上的不确定性而采取保护国民的行动。这种立法授权之所以可能,最直接的作用因素是现代社会对风险的认知将风险与人类的决策和行动相联系。 [13]在工业化以前的时代,当安全受到来自自然的威胁时,人们会将之归于“天意”或“命运”;到了现代,同样面临来自自然的威胁,人们却更可能将之标记为“自然的报复”,并“向做出风险决策的专家组织、经济集团或政治派别倾泻其满腔怒气,并且有可能从政治和法律层面对其提出指控和弹劾”。 [14]

  这种立法授权之所以可能,同时还是多种社会因素共同作用的结果。首先是公众对风险的认知和意识,作为反思现代性的表现之一,加剧了公众的不安全感,强化了风险管理的需要。公众——不同于专家——对风险的认知和意识,通常源于直觉和印象,往往是有偏见甚至可以说是盲目的。但在民主社会中,政府面临强烈的政治压力去回应民众的需求,“当人们恐慌时,政府很可能要应取应对措施,即使公众的恐慌毫无根据”。 [15]第二,这也与现代国家作用不断扩张、政府角色重新定位有关。自由国家取代专制国家之初,经典的政府形象是“管得最少的政府是最好的政府”,国家的任务在于保障市民社会的自治和自由发展,国家行政应限于消极维护外部安全和内部秩序,不能采取积极的社会塑造方式;但福利-规制国家兴起之后,政府角色很快从“夜警”蜕变为“从摇篮到坟墓”无不插手的包办“家长”;二十世纪七八十年代以来世界范围内公共行政改革运动虽然主要趋势是缩减政府规模,但整体而言并未削减政府在基本生存保障和福利行政等方面的责任。 [16]总体而言,相比十九世纪消极角色,当代国家仍是“管制国家”,当代政府仍是“较大的”政府。如此,当科学技术不确定性的风险暴露出来时,采取预防措施以保障国民安全就自然而然地落到了政府的肩上。第三,面临威胁时寄望于政府干预,也与二十世纪以来,整个法律世界中人的形象的变化有关。在自由法治体系中,个人被假定为具有理性和自由意志的、“强而智的”的行动主体;而随着工业化发展的消极后果不断呈现,前述能够自主行动并为自己行为后果负全部责任的、抽象的人的形象受到了批判,法律对现实的、具体的个人关注不断增加,承认了“弱而愚”的人的存在。 [17]个人这种弱势形象的确立,使其在受到威胁时向公共权力掌握者求助更具正当性了。

  人们很久以来就坚信,卫护国民安全是政府的基本职责。即使在现代国家出现之前的古代社会,酋长也负有对外抵抗入侵对内维持稳定以保卫国民安全的职责。现代国家出现之后,以排除对国民生命、健康和财产威胁为基本内容的秩序行政,始终是政府职能的坚硬内核。但是,在公法学人眼中,现代法治国家中的行政与前现代国家中的行政相比,一个重要区别是:现代法治国家中的行政,必须服从法律的约束。现代国家中各类行政中,与强制命令手段关联最为密切的秩序行政,恰是受行政法律约束最严密的部分。就此而言,实证法上确认风险预防原则只是提出了、而远未解决政府风险规制活动的合法性问题。

  二、风险规制对行政法治理念的挑战

  社会政治经济现实不断发生沧海桑田的变化,行政法实践也在不断随之调整,但是,还是有一些基本观念被行政法理论和实践固执地坚守下来了;——尽管这种固守有时被指为应当为行政法“不再能恰当应付现实挑战”负责。 [18]——作为这种固守的结果,一个无法否认的事实是:直到当代,我们还可以看到十九世纪行政法作为独立法律部门成形时所立基的一些基本观念。行政法治就属于这类被证明具有历时生命力的基本观念。

  时至今日,我们仍可以说,数量巨大、范围广泛、内容繁杂的行政法规范就是在行政法治原则的统率下成为体系的。虽然,大陆法系行政法更多强调以行政法为工具来保障行政权的有效行使以实现行政目标;英美法系国家行政法则更多强调以行政法控制行政权力的滥用; [19]但是,从行政应当服从法律这一行政法治的基本要求来说,大陆法系与英美法系并无分别。

  但是,实践表明,有效的风险规制活动,对这一传统的行政法治理念已经构成了严峻挑战。

  (一)风险规制中的裁量问题

  传统行政中预防危害的行政措施,针对的是依据过去经验以及既定知识可以预测到的、即将发生的危险,人们知道该种危险的来源、知道该种危险有限的破坏程度和范围,也知道何种措施可以有效地控制该种危险——或者在未能控制时,也知道何种途径和方法可以给予救济。立法者在授权时即可依此种相对确定的预测提前做出安排。但是,这种确定性在当代风险社会中不再存在。风险预防原则中要求的预防措施,针对的是因果关系不明确、时间距离通常极其遥远、破坏范围和程度不可预测、很可能根本无法补救的威胁;立法者根本不可能在授权时预先确定防范措施的适用条件,甚至不能预先确定行政机关可能需要采取哪些防范措施。

  正是这种现实困难迫使立法者只能在不明确适用条件的情况下授权规制机关采取措施防范风险。而这就意味着,立法者授权规制机关在不确定性面前做出自己的预测和判断,在未来不确定性的范围之内,规制机关的任何预测和判断都至少在形式上都是合法的。这样,即使不考虑规制机关恶意滥用裁量权的可能性,我们也可能仅仅由于现代社会中风险无处不在这一简单事实就落入如下悲惨境地:以防范风险为由,我们传统上拥有的合法权利和自由处处都有可能被“合法的”风险防范措施所限制和剥夺!

  更进一步说,在这种情况下,“法无禁止则自由”的指示将不再有效,个人既无法从现有的立法规定来判断自己所拥有的合法权利,也无法通过预知风险防范机关会做出何种禁止性决定来判断自己可以自由行动的空间。如果我们还记得法治主义要求行政服从法律的根本目的在于保障个人的权利和自由的话,就无法否认,风险防范这一特殊难题已经危及行政法治理念的根基。

  (二)风险规制中的举证责任问题

  行政法治理念要求行政机关为自己做出的行政行为负举证责任,举证范围包括行政行为的法律依据也包括其事实根据。 [20]具体到宽泛授权的规制领域,传统行政法治理念的要求是:行政机关应当在确有证据表明危险存在或将要发生时方可采取排除或防止危险措施。

  但是,如前所述,风险防范针对的并非正在发生或虽未发生但可预测的传统危险,而是可能的、但在当前仍属潜在的危害。在危害仍属潜在可能或当前科学研究尚不能充分了解相关因果关系的情况下,要求行政机关证明危害存在或必将发生,明显属于不可能的任务。如果严格遵循法治主义的传统要求,行政机关必须等待科学研究揭示确定的因果关系或危害实际地由潜在可能变成现实,才可采取措施。这实际上是从根本上取消了对风险的防范。

  针对此一困难,本着“安全胜过后悔(better safe than sorry)”的精神,各种版本的风险预防原则都普遍地减轻了规制机关的举证责任:从危害被证明之前不得限制特定活动的进行,转向危害未得到充分证明之前亦可限制特定活动的进行。《温斯布莱德声明》 [21]甚至宣称举证责任应转由从事可能引发危险的活动的一方来证明。

  在这里,不仅风险预防原则的支持者与反对者之间争论激烈,而且支持者之间也存在着重大分歧。对此,英国行政法学者Fisher极富洞察力地指出,举证责任本身能否适用于风险预防领域是有疑问的。因为风险预防领域,待证明的事实并非已经发生的因而确定的事实,而是对未来的预测。在这样的领域,所谓举证责任无论分配给谁,都是不可承受之重。 [22]具体的而言,这样的举证责任,若是分配给被规制者,结果必定是个人全面丧失活动的自由,因为任何人都不能预知某项活动对未来的全部影响,因而无法证明自己想要从事的活动是绝对安全的;若是分配给规制机关,结果必定是“规制瘫痪” [23],因为政府任何面向未来不确定性的风险防范活动都不可能得到如此强度的辩护。

  对于一些风险预防原则的支持者而言,似乎通过避免极端的立场,即反对举证责任转移而主张“举证责任减轻”,就可以安全地转入到技术性问题:如行政机关所负证明责任的范围多大为宜、证明标准应达到什么程度、司法审查中法院应在多大程度上尊重行政机关依据不充分证据所作事实判断等等。然而,风险规制与行政法治的紧张并不因此种策略性转移而消失。无论研究者如何具体划分证明责任的不同范围和不同证明标准,都不能改变未来不可预测的特性。而风险预防允许行政机关基于对未来的不确定预测而采取行动, [24]相对于对行政行为应当具有事实基础这一行政法治观念而言,本身就是颠覆性的转变。

  更进一步说,由于未来的不确定性,即使假定风险防范机关工作人员忠实地履行了其法定的举证责任,其依据有证据支持的预测判断所采取的措施,也始终存在“犯错”的可能性。这种错误即包括了“过度规制”也包括了“规制不足”。 [25]前者是因为在预测中将风险估计得比后来实际表明的要大,因而采取的防范措施过多地限制了人们的行动自由;而后者是因为在预测中将风险估计得比实际表明的要小,因而采取的防范措施未能有效防止危险的发生。无论事实上发生的“错误”是这两种类型中的哪一种,虽然在立法已经授予的行政裁量权范围内都是形式上合法的,但并不符合行政活动应当符合理性或合乎比例等实质意义上的合法性要求。

  需要注意的是,这里的“错误”并不具备一般意义上的“可指责性”。因为它并非源于恶意或疏忽的过错。从根本上说,它源于与风险相伴的“无知”。 [26]这种“无知”,在理论上可分为两大类。第一类无知的实质是信息不对称,即特定个人并不拥有且无法获得某些别人所拥有的知识或信息。理论上有一些方法,比如交流和学习,能够克服此种无知;真实生活中则往往因成本太高而实际上不能克服。另一类无知,是人类对超出既定知识水平和认知能力之外的事物的无知。这种无知不同于信息不对称,改变这种无知所需要的信息当前根本还不存在,因而这种无知是不能通过交流和学习来克服的。例如,现阶段对于电磁辐射的危害大小及影响范围的无知、对转基因食品是否会有危害的无知、对特定物种消失的后果的无知、对长江洪水和云南大旱是否有人为原因的无知等等。当然,这种无知总是就“当下”而言的无知;当科学技术和知识的增长消除了特定的无知,也就等于从源头消除了特定的不确定性以及相应的风险。只是,已知的范围之外,永远还是无知。与一些主张用成本-收益衡量代替风险预防原则的建议者 [27]所以为的不同,在“无知”的投射范围之内,根本不可能进行成本-收益的衡量,——事实上,在这种“无知”的范围内,任何严格意义上合乎“科学理性”的行动都是不可能的。

关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见

国家发展和改革委员会 卫生部 财政部等


关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见

发改社会[2012]2605号



各省、自治区、直辖市人民政府,新疆生产建设兵团:
根据《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》(国发〔2012〕11号),为进一步完善城乡居民医疗保障制度,健全多层次医疗保障体系,有效提高重特大疾病保障水平,经国务院同意,现就开展城乡居民大病保险工作提出以下指导意见:
一、充分认识开展城乡居民大病保险工作的必要性
近年来,随着全民医保体系的初步建立,人民群众看病就医有了基本保障,但由于我国的基本医疗保障制度,特别是城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)、新型农村合作医疗(以下简称新农合)的保障水平还比较低,人民群众对大病医疗费用负担重反映仍较强烈。
城乡居民大病保险,是在基本医疗保障的基础上,对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项制度性安排,可进一步放大保障效用,是基本医疗保障制度的拓展和延伸,是对基本医疗保障的有益补充。开展这项工作,是减轻人民群众大病医疗费用负担,解决因病致贫、因病返贫问题的迫切需要;是建立健全多层次医疗保障体系,推进全民医保制度建设的内在要求;是推动医保、医疗、医药互联互动,并促进政府主导与市场机制作用相结合,提高基本医疗保障水平和质量的有效途径;是进一步体现互助共济,促进社会公平正义的重要举措。
二、开展城乡居民大病保险工作的基本原则
(一)坚持以人为本,统筹安排。把维护人民群众健康权益放在首位,切实解决人民群众因病致贫、因病返贫的突出问题。充分发挥基本医疗保险、大病保险与重特大疾病医疗救助等的协同互补作用,加强制度之间的衔接,形成合力。
(二)坚持政府主导,专业运作。政府负责基本政策制定、组织协调、筹资管理,并加强监管指导。利用商业保险机构的专业优势,支持商业保险机构承办大病保险,发挥市场机制作用,提高大病保险的运行效率、服务水平和质量。
(三)坚持责任共担,持续发展。大病保险保障水平要与经济社会发展、医疗消费水平及承受能力相适应。强化社会互助共济的意识和作用,形成政府、个人和保险机构共同分担大病风险的机制。强化当年收支平衡的原则,合理测算、稳妥起步,规范运作,保障资金安全,实现可持续发展。
(四)坚持因地制宜,机制创新。各省、区、市、新疆生产建设兵团在国家确定的原则下,结合当地实际,制定开展大病保险的具体方案。鼓励地方不断探索创新,完善大病保险承办准入、退出和监管制度,完善支付制度,引导合理诊疗,建立大病保险长期稳健运行的长效机制。
三、城乡居民大病保险的筹资机制
(一)筹资标准。各地结合当地经济社会发展水平、医疗保险筹资能力、患大病发生高额医疗费用的情况、基本医疗保险补偿水平,以及大病保险保障水平等因素,精细测算,科学合理确定大病保险的筹资标准。
(二)资金来源。从城镇居民医保基金、新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金。城镇居民医保和新农合基金有结余的地区,利用结余筹集大病保险资金;结余不足或没有结余的地区,在城镇居民医保、新农合年度提高筹资时统筹解决资金来源,逐步完善城镇居民医保、新农合多渠道筹资机制。
(三)统筹层次和范围。开展大病保险可以市(地)级统筹,也可以探索全省(区、市)统一政策,统一组织实施,提高抗风险能力。有条件的地方可以探索建立覆盖职工、城镇居民、农村居民的统一的大病保险制度。
四、城乡居民大病保险的保障内容
(一)保障对象。大病保险保障对象为城镇居民医保、新农合的参保(合)人。
(二)保障范围。大病保险的保障范围要与城镇居民医保、新农合相衔接。城镇居民医保、新农合应按政策规定提供基本医疗保障。在此基础上,大病保险主要在参保(合)人患大病发生高额医疗费用的情况下,对城镇居民医保、新农合补偿后需个人负担的合规医疗费用给予保障。高额医疗费用,可以个人年度累计负担的合规医疗费用超过当地统计部门公布的上一年度城镇居民年人均可支配收入、农村居民年人均纯收入为判定标准,具体金额由地方政府确定。合规医疗费用,指实际发生的、合理的医疗费用(可规定不予支付的事项),具体由地方政府确定。各地也可以从个人负担较重的疾病病种起步开展大病保险。
(三)保障水平。以力争避免城乡居民发生家庭灾难性医疗支出为目标,合理确定大病保险补偿政策,实际支付比例不低于50%;按医疗费用高低分段制定支付比例,原则上医疗费用越高支付比例越高。随着筹资、管理和保障水平的不断提高,逐步提高大病报销比例,最大限度地减轻个人医疗费用负担。
做好基本医疗保险、大病保险与重特大疾病医疗救助的衔接,建立大病信息通报制度,及时掌握大病患者医保支付情况,强化政策联动,切实避免因病致贫、因病返贫问题。城乡医疗救助的定点医疗机构、用药和诊疗范围分别参照基本医疗保险、大病保险的有关政策规定执行。
五、城乡居民大病保险的承办方式
(一)采取向商业保险机构购买大病保险的方式。地方政府卫生、人力资源社会保障、财政、发展改革部门制定大病保险的筹资、报销范围、最低补偿比例,以及就医、结算管理等基本政策要求,并通过政府招标选定承办大病保险的商业保险机构。招标主要包括具体补偿比例、盈亏率、配备的承办和管理力量等内容。符合基本准入条件的商业保险机构自愿参加投标,中标后以保险合同形式承办大病保险,承担经营风险,自负盈亏。商业保险机构承办大病保险的保费收入,按现行规定免征营业税。已开展城乡居民大病保障、补充保险等的地区,要逐步完善机制,做好衔接。
(二)规范大病保险招标投标与合同管理。各地要坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则,建立健全招标机制,规范招标程序。商业保险机构要依法投标。招标人应与中标商业保险机构签署保险合同,明确双方的责任、权利和义务,合作期限原则不低于3年。要遵循收支平衡、保本微利的原则,合理控制商业保险机构盈利率,建立起以保障水平和参保(合)人满意度为核心的考核办法。为有利于大病保险长期稳定运行,切实保障参保(合)人实际受益水平,可以在合同中对超额结余及政策性亏损建立相应动态调整机制。各地要不断完善合同内容,探索制定全省(区、市)统一的合同范本。因违反合同约定,或发生其他严重损害参保(合)人权益的情况,合同双方可以提前终止或解除合作,并依法追究责任。
(三)严格商业保险机构基本准入条件。承办大病保险的商业保险机构必须具备以下基本条件:符合保监会规定的经营健康保险的必备条件;在中国境内经营健康保险专项业务5年以上,具有良好市场信誉;具备完善的服务网络和较强的医疗保险专业能力;配备医学等专业背景的专职工作人员;商业保险机构总部同意分支机构参与当地大病保险业务,并提供业务、财务、信息技术等支持;能够实现大病保险业务单独核算。
(四)不断提升大病保险管理服务的能力和水平。规范资金管理,商业保险机构承办大病保险获得的保费实行单独核算,确保资金安全,保证偿付能力。加强与城镇居民医保、新农合经办服务的衔接,提供“一站式”即时结算服务,确保群众方便、及时享受大病保险待遇。经城镇居民医保、新农合经办机构授权,可依托城镇居民医保、新农合信息系统,进行必要的信息交换和数据共享,以完善服务流程,简化报销手续。发挥商业保险机构全国网络等优势,为参保(合)人提供异地结算等服务。与基本医疗保险协同推进支付方式改革,按照诊疗规范和临床路径,规范医疗行为,控制医疗费用。
商业保险机构要切实加强管理,控制风险,降低管理成本、提升服务效率,加快结算速度,依规及时、合理向医疗机构支付医疗费用。鼓励商业保险机构在承办好大病保险业务的基础上,提供多样化的健康保险产品。
六、切实加强监管
(一)加强对商业保险机构承办大病保险的监管。各相关部门要各负其责,配合协同,切实保障参保(合)人权益。卫生、人力资源社会保障部门作为新农合、城镇居民医保主管部门和招标人,通过日常抽查、建立投诉受理渠道等多种方式进行监督检查,督促商业保险机构按合同要求提高服务质量和水平,维护参保(合)人信息安全,防止信息外泄和滥用,对违法违约行为及时处理。保险业监管部门做好从业资格审查、服务质量与日常业务监管,加强偿付能力和市场行为监管,对商业保险机构的违规行为和不正当竞争行为加大查处力度。财政部门对利用基本医保基金向商业保险机构购买大病保险明确相应的财务列支和会计核算办法,加强基金管理。审计部门按规定进行严格审计。
(二)强化对医疗机构和医疗费用的管控。各相关部门和机构要通过多种方式加强监督管理,防控不合理医疗行为和费用,保障医疗服务质量。卫生部门要加强对医疗机构、医疗服务行为和质量的监管。商业保险机构要充分发挥医疗保险机制的作用,与卫生、人力资源社会保障部门密切配合,加强对相关医疗服务和医疗费用的监控。
(三)建立信息公开、社会多方参与的监管制度。将与商业保险机构签订协议的情况,以及筹资标准、待遇水平、支付流程、结算效率和大病保险年度收支情况等向社会公开,接受社会监督。
七、工作要求
(一)加强领导,认真组织实施。各地要充分认识开展大病保险的重要性,精心谋划,周密部署,先行试点,逐步推开。已开展大病保险试点的省份要及时总结经验,逐步扩大实施范围。尚未开展试点的省份可以选择几个市(地)试点或全省进行试点。各地要在实践中不断完善政策。各省(区、市)医改领导小组要将本省份制定的实施方案报国务院医改领导小组办公室、卫生部、财政部、人力资源社会保障部、保监会备案。
(二)稳妥推进,注意趋利避害。各地要充分考虑大病保险保障的稳定性和可持续性,循序推进,重点探索大病保险的保障范围、保障程度、资金管理、招标机制、运行规范等。注意总结经验,及时研究解决发现的问题,加强评估,每年对大病保险工作进展和运行情况进行总结。各省(区、市)医改领导小组要将年度报告报送国务院医改领导小组办公室、卫生部、财政部、人力资源社会保障部、保监会、民政部。
(三)统筹协调,加强部门协作。开展大病保险涉及多个部门、多项制度衔接,各地要在医改领导小组的领导下,建立由发展改革(医改领导小组办公室)、卫生、人力资源社会保障、财政、保监、民政等部门组成的大病保险工作协调推进机制。中央有关部门加强对城乡居民大病保险工作的指导协调。卫生、人力资源社会保障、财政、保监等部门要按职责分工抓好落实,细化配套措施,并加强沟通协作,形成合力。各地医改领导小组办公室要发挥统筹协调和服务作用,并做好跟踪分析、监测评价等工作。
(四)注重宣传,做好舆论引导。要加强对大病保险政策的宣传和解读,密切跟踪分析舆情,增强全社会的保险责任意识,使这项政策深入人心,得到广大群众和社会各界的理解和支持,为大病保险实施营造良好的社会环境。


国家发展改革委

卫  生  部

财  政  部
人力资源社会保障部

民  政  部

保  监  会

2012年8月24日